سایه شوم الگوهای معیوب تنظیمگری بر سر اقتصاد دیجیتال ایران
محمدحسین اعلمی
اگر شما نیز از فعالین حوزه اقتصاد دیجیتال باشید، و یا اخبار آن را به صورت مستقیم از رسانه‌ها یا از فعالین و ذی‌نفعان دنبال کرده باشید، در هفته‌های اخیر با اتفاقات ناامیدکننده متعددی مواجه شده‌اید، اتفاقاتی که مربوط به شیوه مواجهه دولت با کسبوکارهای اقتصاد دیجیتال و تنظیمگری این حوزه مربوط می‌شود. هر چند فعالیت در عرصه‌های نوآورانه ناظر به علل مختلف ساختاری اقتصاد ایران از دیرباز با دشواری‌هایی مواجه بوده است، اما تحولات سالیان پیشین نویدبخش بهبود رویکرد دولت به این حوزه بود؛ تحولاتی نظیر توسعه چشم‌گیر کسبوکارهای اقتصاد دیجیتال در حوزه‌های مختلف، پذیرش نقش آن‌ها به عنوان بازیگرانی ضروری و حتی سرمایه‌گذاری دولت برای رشد این کسبوکارها.
البته بخشی از ناامیدی موجود در میان فعالین اقتصاد دیجیتال به شرایط کلی اقتصادی-اجتماعی کشور و تحولاتی نظیر تداوم تحریم و ناآرامی‌های اجتماعی بازمی‌گردد، اما اتفاقات مورد ذکر در هفته‌های اخیر بیشتر از نوع تصمیم‌گیری‌های تخصصی برای یک حوزه خاص و از جنس «تنظیمگری» بوده است. این تصمیم‌ها، که حاکی از رویکرد نهادهای مختلف دولت به کسبوکارهای نوآورانه دیجیتال است، احتمال نهادینه شدن برخی از الگوهای معیوب و خطرناک تنظیمگری را تقویت کرده و با ترسیم آینده‌ای تاریک، انگیزه فعالیت و سرمایه‌گذاری در اقتصاد دیجیتال را از بین می‌برند. در ادامه این متن به شرح یکی از این الگوهای معیوب در سه حوزه مختلف اقتصاد دیجیتال خواهیم پرداخت.
محدودسازی لندتکها، پایان رؤیای دسترسی به تسهیلات خرد؟
حوزه فناوریهای مالی، یا به اختصار فینتک، یکی از برجسته‌ترین حوزه‌های اقتصاد دیجیتال در دنیای امروز است که به استفاده از فناوریهای نوین اطلاعاتی در ارائه خدمات مالی نظیر بانکداری، بیمه، پرداخت و وام‌دهی اشاره دارد. تنظیم‌گر اصلی حوزه فینتک بانک مرکزی است که به عنوان تنظیم‌گر خدمات مالی و بانکی، تنظیمگری بخش عمده خدمات نوآورانه مالی را نیز بر عهده دارد.
متأخرترین مداخله بانک مرکزی در حوزه فینتک، که منجر با بازخورد منفی گسترده‌ای از فعالین این حوزه شد، دستورالعمل بانک مرکزی در حوزه فناوری وام‌دهی، یا به اختصار لندتک، است که در دی‌ماه امسال ابلاغ شد. تا پیش از ابلاغ این دستورالعمل، لندتک‌های ایرانی به عنوان واسطی میان بانک‌ها و متقاضیان تسهیلات، با استفاده از روش‌های مختلف امتیازدهی و اعتبارسنجی اقدام به ارائه تسهیلات در قالب‌های مختلف و تجربه ساده‌تر و بهتری از دریافت مستقیم تسهیلات از بانک‌ها می‌کردند. ارزش نوآوری لندتکها زمانی درک می‌شود که نسبت بسیار پایین بدهی به درآمد خانوار که نشان‌دهنده ناتوانی سیستم بانکی برای برآورده کردن نیاز افراد به اعتبار، و در نتیجه نیاز شدید خانوارهای ایرانی به اعتبار است را در نظر داشته باشیم.
دستورالعمل ذکرشده بانک مرکزی که در ۱۳ام دی‌ماه ابلاغ شد، برای لندتکها از جهات مختلف شوکه‌کننده بود. نخست این که این دستورالعمل مسئولیت اهلیت اعتباری مشتری را بر عهده بانک‌ها گذاشته ، دوم این که لندتکها را از اخذ کارمزد از مشتری منع کرده و سوم این که بانک‌ها را به واریز مستقیم تسهیلات به حساب متقاضی نهایی به جای حساب لندتکها موظف کرده است. جای تعجب نداشت که این دستورالعمل مورد اعتراض شدید لندتکها قرار گرفت، زیرا از میان سه مورد برجسته مورد اشاره، مورد اول ذات نوآوری لندتکها و مزیت نسبی آن‌ها در رقابت با بانک‌ها را از بین برده، و موارد دوم و سوم مدل رایج کسبوکار آن‌ها، که در دنیا نیز رایج است، را به کلی زیر سؤال می‌برد. در واقع این دستورالعمل با اخته کردن لندتکها از لحظ توان نوآوری و کسب درآمد، آن‌ها را به بازوهایی اجرایی برای بانک‌ها تقلیل داده و نه تنها انگیزه رشد و توسعه این حوزه را از بین برده، بلکه مانعی است که می‌تواند باعث توقف کامل این خدمات نوآورانه شود.
مواجهه بانک مرکزی با ظهور لندتکها، با چندین مورد از اصول مبنایی تنظیمگری نظیر شفافیت، اثربخشی و تناسب تنظیمگری در تعارض است. مطابق بیان انجمن فینتک ایران، این دستورالعمل در سکوت خبری و بدون مشارکت ذی‌نفعان تدوین شده که ناقض اصل شفافیت در تنظیمگری است. منظور از اثربخشی در تنظیمگری لزوم دقت نهاد تنظیم‌گر در شناسایی اهداف و آثار گوناگون قوانین و مقررات ابلاغی خود است. در حالی که در نامه ابلاغ دستورالعمل مورد بحث، هدف این ضوابط «تسهیل فرایند و ارتقای سهم تسهیلات خرد» مطرح‌شده است، آثار پیاده‌سازی این ضوابط به وضوح با چنین هدفی در تعارض بوده و با ایجاد مانعی جدی برای نوآوری و الزام مدل‌های محدودی از کسبوکار انگیزه توسعه چنین خدماتی را از بین می‌برد. و در نهایت مطابق با اصل تناسب، بایستی میان آورده‌ها و ستانده‌های مقررات تنظیمگری توازن وجود داشته باشد. به نظر می‌رسد هدف و آورده اصلی این مقررات کاهش ریسک اعطای تسهیلات خرد از سوی لندتکها باشد، اما هزینه چنین آورده‌ای می‌تواند توقف کامل فعالیت این کسبوکارها باشد که مشخصا ستانده متوازن و متناسبی نیست.
پرداخت‌یاری، جاماندن از فناوریهای روز و صنعتی رو به افول
متأسفانه چنین رویکردی از سوی بانک مرکزی برای تنظیمگری در حوزه فینتک مسبوق‌به‌سابقه بوده و کسبوکارهای حوزه فناوری پرداخت، یا به اختصار پی‌تک که در ایران با عنوان پرداخت‌یارها شناخته می‌شوند، از قربانیان اخیر این شیوه از تنظیمگری محسوب می‌شوند. پرداخت‌یارها که بازیگران نوظهور و نوآور حوزه پرداخت محسوب می‌شوند، در سال ۱۳۹۷ و با تدوین سند الزامات فعالیت خود و در تفاهم با بانک مرکزی به صورت رسمی شروع به فعالیت کردند. پرداخت‌یارها برخلاف لندتکها رقیبانی مقتدر در قالب ۱۲ شرکت ارائه‌کننده خدمات پرداخت، یا PSPهایی داشتند که پیشتر و از طریق توسعه زیرساخت فیزیکی تراکنش‌های الکترونیک مالی به این حوزه وارد شده بودند. اما رقابت پرداخت‌یارها با لندتکها از این جهت شباهت دارد که ۱۲ PSP مذکور، همگی وابسته به بانک‌ها بوده(سهام عمده آن‌ها در اختیار یک یا چند بانک است)، و از جایگاهی شبه‌انحصاری برخوردار هستند و به نوعی بازیگران بانکی و سنتی این حوزه محسوب می‌شوند.
هر چند مواجهه اولیه بانک مرکزی با پرداخت‌یارها در سال ۱۳۹۷ برخلاف لندتکها برخوردی سازنده و از جنس به رسمیت شناختن و ایجاد چارچوبی برای تفاهم با آن‌ها بود، اما به مرور زمان این رویکرد دچار تغییراتی منفی شد. در ادامه تنش‌ها میان بانک مرکزی و پرداخت‌یارها که با شکایت انجمن فینتک ایران از ضوابط ضدرقابتی صدور مجوز PSPها شروع شد، در ۱۲ام دی‌ماه امسال نام اغلب پرداخت‌یارهای اصلی از فهرست شرکت‌های پرداخت‌یار دارای مجوز در سایت شاپرک حذف شد.
پرداخت‌یارها با انگیزه ارائه خدمات نوآورانه و خلاق در عرصه پرداخت شروع به فعالیت کردند، اما در نتیجه مداخلات متعدد بانک مرکزی که اغلب به صورت غیرشفاف و بدون مشارکت بازیگران مختلف صورت می‌پذیرفت، امروزه پرداخت‌یارها تبدیل به بازوی اجرایی PSPها جهت ارائه درگاه‌های پرداخت اینترنتی شده‌اند و ممانعت از ورود آن‌ها به حوزه فناوری‌هایی نظیر NFC و QR code و کیف پول الکترونیک و اعطای انحصار توسعه این فناوری‌ها به بانک‌ها و بازیگران وابسته به آن‌ها، یکی از عوامل اصلی عدم توسعه و تجاری‌سازی جدی این فناوری‌ها در کشور بوده است.
در مواجهه با این محدودیت‌های شدید، این سؤال طرح می‌شود که چرا در حوزه زیرساخت‌های فیزیکی(POSها) که ۹۰ درصد تراکنش‌ها از طریق آن‌ها انجام‌شده، چنین سخت‌گیری نامتناسبی وجود نداشته و PSPها تنها با استشهاد محلی اقدام به واگذاری دستگاه‌های کارت‌خوان به متقاضیان می‌کنند؟ در واقع در حوزه پرداخت، رویکرد تنظیمگری بانک مرکزی هیچ هدف مشخصی، نظیر توسعه خدمات و یا کاهش ریسک، را برآورده نکرده و در نتیجه دارای یک هدف منسجم نیست. در مواجهه با چنین اقدامات متناقضی است که شائبه تعارض منافع بانک مرکزی و انگیزه آن برای تأمین منافع بازیگران سنتی این عرصه یعنی بانک‌ها، طرح می‌شود؛ شائبه‌ای که با شواهدی نظیر پدیده درب‌های گردان بانک مرکزی با بانک‌ها و سهام‌داری بانک مرکزی در شرکت‌های ملی انفورماتیک و شاپرک تقویت می‌شود.
سلامت دیجیتال و تهدید تنظیمگری
فعالیت کسبوکارهای سلامت دیجیتال از سال‌ها پیش با خدمات پایه و ساده‌ای نظیر رزرو نوبت ویزیت شروع شده و در ادامه و با توسعه فعالیت‌ها خدمات پیچیده‌تر و گسترده‌تری نظیر مشاوره پزشکی، ویزیت آنلاین و خرید آنلاین دارو را نیز دربرگرفت. وقوع همه‌گیری کووید-۱۹ در دنیا و ایران، نقطه عطفی برای کسبوکارهای سلامت دیجیتال بود تا به غیر از توسعه مشتریان خود، اهمیت و ضرورت این حوزه از اقتصاد دیجیتال را به سیاست‌گذاران ثابت کرده و همراهی آن‌ها را جلب کنند.
اما نکته مناقشه‌برانگیز فعالیت کسبوکارهای سلامت دیجیتال، فعالیت آن‌ها فارغ از مقررات یا تنظیمگری خاصی تا امروز بوده است. این کسبوکارها، ناظر به جایگاه واسط خود بین کاربران نهایی خدمات سلامت و ارائه‌کنندگان خدمات سلامت دارای مجوز از مراجع ذی‌ربط(داروخانه‌ها ، پزشکان، آزمایشگاه‌ها و…) وزارت بهداشت را دارای شأن قانونی خاصی برای نظارت برای خود نمی‌دانند، اما وزارت بهداشت موضع متفاوتی داشته و در طی سالیان گذشته فعالیت سکوهای دیجیتال در حوزه سلامت را غیرقانونی خوانده و با آن مخالفت کرده است. در نتیجه این منازعه، هیأت دولت در تیرماه ۱۴۰۱ وزارت بهداشت را موظف به تهیه پیش‌نویسی برای تنظیمگری حوزه سلامت دیجیتال جهت تصویب در کارگروه ویژه اقتصاد دیجیتال کرد.
در نهایت در هفتم آذرماه ۱۴۰۲ و پس از هشدار کمیسیون اصل ۹۰ به وزارت بهداشت و درگیری‌های متعدد در داخل دولت بر سر مسئله خرید آنلاین دارو، وزارت بهداشت از نسخه اولیه پیش‌نویس خود رونمایی کرد. فهم روش تنظیمگری از این نسخه اولیه که در رسانه‌ها انتشار یافت، به دلیل ابهام‌ها و نقص‌های فراوان دشوار بود، اما کسبوکارهای سلامت دیجیتال به نسخه‌هایی با جزئیات بیشتر در فرایند بررسی در کارگروه ویژه اقتصاد دیجیتال دست یافتند. مطابق با نسخه‌های به‌روزتر، وزارت بهداشت در صدد پیاده‌سازی یک مدل چندلایه برای تنظیمگری حوزه سلامت دیجیتال است که بر اساس آن لایه‌ای از شرکت‌ها تحت عنوان «کارور» به عنوان واسط میان سکوهای سلامت دیجیتال و نهاد تنظیم‌گر (کمیسیونی از نمایندگان نهادهای مرتبط) ایجاد خواهد شد.
نکته عجیب درباره الگوی پیشنهادی مذکور، این است که کاروران از یک سو شرکت‌های تجاری بوده که بایستی ۱۰ درصد از درآمد خود را به وزارت بهداشت دهند، و از سوی دیگر موظف به ایفای بخشی از وظایف نظارتی و تنظیمگری شده‌اند، و هم‌چنین نیاز به تأیید صلاحیت جهت فعالیت دارند که مطابق با بیان حاضرین جلسات کارگروه اقتصاد دیجیتال، در راستای ایجاد یک موقعیت انحصاری برای تعداد محدودی از شرکت‌های بزرگ(به عنوان مثال اپراتورها است). این الگو زمانی عجیب‌تر می‌شود که سکوهای دیجیتال فعال ذیل این کاروران بایستی ارتباطات خود نظیر تبادل داده با نهاد تنظیم‌گر را از طریق این شرکت‌ها انجام دهند که عملا به معنی در اختیار گذاشتن حیاتی‌ترین دارایی یک سکوی دیجیتال و مزیت رقابتی آن در اختیار کاروران است.
با مروری بر این پیش‌نویس، به نظر می‌رسد وزارت بهداشت به دنبال پیاده‌سازی الگویی مشابه حوزه مالی، یعنی تکیه به چندین بازیگر محدود «مورد اعتماد» جهت کاهش ریسک و اعطای امتیازات انحصاری به آن‌ها ولو به قیمت توقف توسعه و نوآوری است. در حالی که وجود چنین الگوی معیوب و شکست‌خورده‌ای می‌تواند نه تنها باعث توقف توسعه که بعضا توقف فعالیت سکوهای سلامت دیجیتال شود، ماجرا به این‌جا ختم نشده و وزارت بهداشت در ضوابط پیشنهادی خود تعرفه‌گذاری خدمات سلامت دیجیتال را نیز به عنوان تیر خلاصی بر نوآوری در این عرصه تعبیه کرده است. خوشبختانه این ضوابط هنوز در کارگروه ویژه اقتصاد دیجیتال به تصویب نرسیده است و می‌توان امیدوار بود دیگر اعضای این کارگروه نسبت به اصلاح آن اقدام کنند.
تنظیمگری صرفا برای کنترل یا با هدف توسعه؟
امروزه تنظیمگری و لزوم مداخله دولت در بازارها به عنوان یک اصل پذیرفته‌شده و کشورهای مختلف در حال تلاش برای بهبود شیوه‌های تنظیمگری جهت بیشینه‌سازی توسعه و نوآوری در عین رعایت ملاحظات اقتصادی و اجتماعی هستند. خوشبختانه اقتصاد دیجیتال در ایران از حوزه‌هایی بود که به دلیل متأخر بودن و هم‌چنین ماهیت نوآورانه خود تا حد خوبی از انواع مختلف تصدی‌گری رایج در دیگر حوزه‌های اقتصاد ایران در امان ماند، دولت به ایفای نقش تنظیمگری رضایت داده و حتی در مقطعی این حوزه را هدف حمایت و سرمایه‌گذاری خود قرار داد.
هر چند بازگشت تحریم‌ها از سال ۱۳۹۷ و بی‌ثباتی‌های اقتصادی و ناآرامی‌های اجتماعی پس از آن افق کلی اقتصاد ایران را تاریک کرده است، کسبوکارهای اقتصاد دیجیتال می‌توانستند به مثبت‌تر بودن رویکرد و الگوهای مداخله دولت در حوزه خود در مقایسه با دیگر حوزه‌های اقتصاد خوشبین باشند. اما موج اخیری از مداخلات دولت در اقتصاد دیجیتال، و احتمال پیاده‌سازی الگوهای معیوبی که در این متن مورد اشاره قرار گرفت، می‌تواند انگیزه‌های نوآوری و توسعه در اقتصاد دیجیتال را از بین برده و آخرین روزنه‌های امید فعالین این حوزه را مسدود کند.