قانون بازارهای دیجیتال، مهار غولهای بزرگ تک
شرحی بر قانون بازارهای دیجیتال اتحادیه اروپا، مهمترین رخداد تنظیم‌گری انحصار پلتفرمهای بزرگ در سال گذشته
احمدرضا خلعتبری، مدیر بخش دعاوی رقابت
نرگس کیانی، پژوهشگر حقوق رقابت و آنتی‌تراست
در دهه گذشته، جهان تحولی تکنولوژیکی را تجربه کرده است که از نظر عمق و سرعت بی‌سابقه بوده است. در عرض یک دهه جمعیت افرادی که به اینترنت دسترسی دارند به 2.3 میلیارد نفر – تقریباً یک سوم جمعیت جهان – افزایش یافته است. در حالی که جمعیت جهان و تولید ناخالص داخلی با نرخهای متوسطی رشد می‌کردند، دسترسی به اینترنت در عرض چند سال تقریباً چهار برابر شده است. هیچ یک از موجهای قبلی انقلابی، مانند انقلاب صنعتی – بخار، برق یا محاسبات (رایانش) – با چنین سرعتی به پذیرش جهانی دست نیافتند.
رشد تصاعدی اقتصاد دیجیتال و نوآوریهای تکنولوژیکی مرتبط، محرک اصلی افزایش رقابت در طیف گسترده‌ای از بازارها بوده و در بسیاری از موارد، مزایای قابل توجهی را برای مصرف‌کنندگان از نظر قیمت‌های پایین‌تر و کالاها و خدمات با کیفیت بهتر و همچنین نوآوری بیشتر به همراه داشته است.
این انقلاب دیجیتال نیز مانند هر چرخه‌ای از تغییرات و نوآوری چالش هایی را برای اجرای قوانین رقابت ایجاد کرده است و به همین علت قانونگذاران به دنبال نظارت و تنظیم ویژه این بازار بوده و تلاش میکنند تا با تطبیق خود با شرایط این اقتصاد نوپا بتوانند بیشترین رفاه را برای مصرف‌کنندگان حوزه قضایی خود به ارمغان بیاورند.
در حال حاضر، از میان 10 شرکت بزرگ اقتصاد آمریکا، هفت شرکت در حوزه اینترنت و اقتصاد دیجیتال فعالیت دارند.این در حالیست که سهم اقتصاد دیجیتال از اقتصاد ایالات متحده چیزی در حدود 25 درصد را شامل میشود.این نکته خود بیانگر این واقعیت است که تمرکز در بازارهای دیجیتال بسیار بالا بوده و در واقع حالت انحصار (یک، دو یا چندجانبه) می‌تواند به عنوان یکی از ویژگیهای این بازارها در نظر گرفته شود. این تمرکز بالا را می‌توان در برخی ویژگیهای خاص این بازارها از جمله: ۱) اثرات شبکه‌ای ۲) چندجانبه بودن بازار؛ و ۳) نقش داده‌ها جُست. شرح مختصری از این ویژگی‌ها در نکات انتهایی یادداشت آمده است.
اتحادیه اروپا و عصر توسعه تنظیم‌گری بازارهای دیجیتال
رشد بازارهای دیجیتال و ظهور ابرشرکت‌های دیجیتال در سراسر دنیا، منجر به ظهور شرایط رقابتی خاصی در بازارهای سراسر دنیا از جمله بازار اتحادیه اروپا شد. در بین سال‌های 2010 تا 2020، کمیسیون اروپا به عنوان نهاد تنظیم‌گر رقابت اتحادیه، در کنار مقامات رقابت داخلی کشورهای اتحادیه، پرونده‌های مهمی را علیه شرکت‌هایی مانند فیسبوک، گوگل و آمازون مطرح کرد.
یکی از این پرونده‌ها، پرونده‌ای علیه گوگل (google shopping) بود که این شرکت به دلیل سوء استفاده از موقعیت برتر بازار در جستجوی اینترنتی و تبلیغات آنلاین محکوم شد. این شرکت با قرار دادن محصولات خود در جایگاه بالاتر در نتایج جستجو و تبلیغات، به رقبای کوچکتر آسیب رساند و انتخاب‌های مصرف‌کنندگان را محدود کرد. از دیگر پرونده‌ها نیز می‌توان به پرونده اپل در برابر اسپاتیفای و پرونده سواستفاده از دیتای فیسبوک اشاره کرد.
این پرونده‌ها نشان داد که شرکت‌های بزرگ بازارهای دیجیتال توانایی بسیاری در انجام اعمال ضدرقابتی دارند و قواعد وساختار سنتی نظام رقابتی اتحادیه اروپا کارایی کافی را در تنظیم رفتار این شرکتها و وضعیت رقابتی در بازارهای دیجیتال ندارد. در پاسخ به این وضعیت، کمیسیون اروپا اقدام به معرفی قانون بازارهای دیجیتال برای مقابله با رفتارهای ضدرقابتی این غولهای فناوری کرد.
قانون بازارهای دیجیتال (DMA) چارچوبی نظارتی است که توسط کمیسیون اتحادیه اروپا برای تنظیم بازارهای دیجیتال و تسلط غولهای فناوری آنلاین معرفی شده است. هدف این قانون تضمین رقابت منصفانه، افزایش حمایت از مصرف‌کننده و ترویج نوآوری در اکوسیستم دیجیتال است. کمیسیون در گزارشات خود بیان کرده است که این قانون تأثیر قابل توجهی بر نحوه مدیریت پلتفرمهای آنلاین بزرگ و اشخاص ثالث کوچکتر که از خدمات آنها استفاده می کنند، خواهد داشت. این قانون در تلاش برای همسطح کردن زمین بازی برای فعالان تجاری کوچکتر در فضای دیجیتال و ارائه حفاظت بیشتر برای حقوق و دادههای کاربران است.
قانون بازارهای دیجیتال، تعهداتی پیشینی را بر پلتفرمهای دیجیتال بزرگی که «خدمات اصلی پلتفرم» را ارائه میکنند و معیارهایی را برای تعیین «دروازهبان – گیت کیپر» برآورده میکنند در نظر می‌گیرد. DMA در اول نوامبر 2023 لازم الاجرا شد و اولین دروازهبانان نیز بر اساس مواد این قانون توسط کمیسیون تعیین شدهاند. این قانون مکمل قانون اصلی رقابت اتحادیه اروپا است که همچنان اعمال می شود. اما این قانون دروازه بانان را چگونه تعریف کرده است؟
دروازهبانان دیجیتال
قانون بازارهای دیجیتال با تمرکز بر دروازهبانها اعمال میشود. دروازهبان بر اساس تعاریف مندرج در متن قانون عبارتند از اپراتورهای بازار که «خدمات اصلی پلتفرم»”CPS” را ارائه می دهند. این خدمات شامل خدمات واسطه‌گری آنلاین، موتورهای جستجوی آنلاین، سیستم‌های عامل، شبکه‌های اجتماعی آنلاین، خدمات پلتفرم اشتراک‌گذاری ویدئو، خدمات ارتباطی بین‌فردی مستقل از شماره، خدمات رایانش ابری، دستیاران مجازی، مرورگرهای وبو خدمات تبلیغات آنلاین، از جمله خدمات واسطه‌ای تبلیغاتی میشوند و این ظرفیت را دارند که بر تعداد زیادی از کاربران اعم از نهایی و تجاری تأثیر بگذارند.
طبق بخش اول و دوم ماده 3 قانون، ارائه دهنده این خدمات زمانی به عنوان دروازهبان تعیین میشود که ویژگیهای سهگانه زیر را داشته و آستانههای مربوط به آنها را محقق کند:
- ۱.«تأثیر قابل توجه» بر بازار داخلی: فرض بر این است که اگر CPS به حداقل 7.5 میلیارد یورو گردش مالی سالانه در اتحادیه اروپا در هر یک از سه سال مالی پیش از تعیین به عنوان دروازهبان برسد، یا حداقل 75 میلیارد یورو میانگین سرمایه بازار معادل ارزش بازار منصفانه در سال مالی گذشته داشته باشد؛ به معنای تاثیر قابل توجه ارائه دهنده این خدمات بر بازار است.
- ۲.”دروازه مهم” بین کاربران تجاری و کاربران نهایی: اگر شرکت ارائه دهنده خدمات اصلی پلتفرم حداقل 45 میلیون کاربر نهایی فعال یا مستقر در اتحادیه اروپا داشته باشد و حداقل 10000 کاربر فعال تجاری سالانه در اتحادیه اروپا مستقر شده باشند دروازه مهمی برای کاربران است.
- ۳. “موقعیت مستحکم و بادوام”: اگر در هر یک از سه سال مالی گذشته، CPS حداقل 45 میلیون کاربر نهایی فعال ماهانه داشته که در اتحادیه اروپا مستقر یا فعال شده اند، و حداقل 10000 کاربر فعال تجاری سالانه مستقر در اتحادیه اروپا داشته باشند، دارای موقعیت مستحکم و بادوام شناخته میشود.
در میان خدمات دیجیتال، خدمات اصلی پلتفرم، دارای ویژگیهای خاصی از جمله تفاوت قابل توجه در اقتصاد مقیاس و هزینه حاشیه نزدیک به صفر برای افزودن کاربران تجاری یا کاربران نهایی هستند. از دیگر ویژگیهای خدمات اصلی پلتفرم می‌توان به اثرات شبکه بسیار قوی، توانایی اتصال تعداد زیادی از کاربران تجاری با کاربران نهایی از طریق چند وجهی بودن این خدمات، درجه قابل توجهی از وابستگی کاربران تجاری و کاربران نهایی به این پلتفرم ها، اثرات قفل شدگی، عدم وجود چندخانگی برای همان هدف توسط کاربران نهایی، یکپارچگی عمودی، و مزایای مبتنی بر داده اشاره کرد.
ویژگیهای خاص بازارهای دیجیتال هنگامی که با اعمال غیرمنصفانه شرکت‌هایی که خدمات اصلی پلتفرم را ارائه میدهند همراه شود، می‌تواند تأثیر قابل‌توجه و ناعادلانهای بر رقابتپذیری این خدمات و روابط تجاری بین شرکت‌هایی ارائه دهنده با کاربران تجاری و نهایی داشته باشد.
دروازهبانها به طور معمول، توانایی برقراری ارتباط میان بسیاری از کاربران تجاری و نهایی را از طریق ارائه خدمات خود دارند. این توانایی آنها را قادر می سازد که از مزایایی مانند دسترسی به حجم بالایی از داده در یک حوزه فعالیت به نفع حوزه دیگر استفاده کرده و حتی برخی از این شرکتها کل اکوسیستم پلتفرمی در اقتصاد دیجیتال را کنترل کنند. در این شرایط از نظر امکان سنجی به دلیل وجود موانعی برای ورود یا خروج رقبا از بازار (از جمله هزینههای سرمایه گذاری بالا که در صورت خروج از بازار به راحتی قابل جبران نیستند یا عدم وجود و کاهش دسترسی به برخی ورودیهای کلیدی در بازار دیجیتال مانند داده ها)، به چالش کشیدن و رقابت با دروازهبانها توسط رقبای موجود یا جدید بازار، صرف نظر از میزان نوآوری و کارآمدی، دشوار میشود. در نتیجه، این احتمال افزایش می‌یابد که بازارهای تحت تاثیر دروازهبانها خوب عمل نکنند، یا در آیندهای نه چندان دور عملکرد مثبت خود را از دست بدهند. در کنار همه این دغدغه ها، برای اروپایی ها این نیز جدی بود که دروازهبانها تمایل به اتخاذ مدل های تجاری و ساختارهای الگوریتمی جهانی یا حداقل فرا اروپایی دارند و می‌توانند شرایط و شیوه‌های تجاری متفاوتی را در کشورهای مختلف اتخاذ کنند که به یکپارچگی بازار داخلی اتحادیه اروپا آسیب برساند.
لازم به ذکر است که کمیسیون اروپا در (6 سپتامبر 2023) برای اولین بار شش شرکت – آلفابت، آمازون، اپل، بایت دنس، متا، مایکروسافت را بر اساس قانون بازارهای دیجیتال (DMA) به عنوان دروازهبان تعیین کرده است. در مجموع، 22 خدمت یا محصول اصلی این شرکتها به عنوان پلتفرم دروازه بان تعیین شد. این شرکتها بر اساس قانون شش ماه فرصت خواهند داشت تا از انطباق کامل با تعهدات DMA اطمینان حاصل کنند.
تعهدات و الزامات پلتفرمهای دروازه بان
در این قسمت به برخی از مهمترین تعهدات الزامی برای دروازهبانها میپردازیم:
- ممنوعیت پردازش دادههای شخصی کاربران نهایی به منظور ارائه خدمات تبلیغات آنلاین بدون رضایت قبلی
هنگامی که کاربران نهایی از وبسایتها و برنامههای نرم‌افزاری شخص ثالث استفاده میکنند، دروازهبانها اغلب مستقیماً دادههای شخصی کاربران نهایی را به منظور ارائه خدمات تبلیغات آنلاین جمع‌آوری میکنند. به طور مثال می‌توانید گوگل پلی استور یا اپ استور اپل را در نظر بگیرید. کاربران تجاری (مثلا برنامههای کاربردی در بازارگاه‌ها) نیزاطلاعات شخصی کاربران نهایی خود را در اختیار دروازهبانان قرار میدهند تا از خدمات خاصی که آنها در زمینه خدمات اصلی پلتفرم خود ارائه میدهند، مانند سفارشی‌سازی خدمات به مخاطب، استفاده کنند. پردازش دادههای شخصی کاربران تجاری با استفاده از خدمات اصلی پلتفرم، به منظور ارائه خدمات تبلیغات آنلاین، مزایای بالقوه‌ای را از نظر انباشت داده‌ها به دروازهبانان می‌دهد و در نتیجه می‌تواند موانعی برای ورود بازیگران ایجاد می‌کند؛ به این دلیل که دروازهبان دادههای شخصی تعداد قابل توجهی از کاربران تجاری را نسبت به سایر شرکتها پردازش میکنند. البته مزایای دیگری از ترکیب دادههای شخصی برای این پلتفرمهای بزرگ وجود دارد:
- استفاده متقابل از دادههای شخصی از یک سرویس اصلی پلتفرم در سایر خدمات ارائه شده به طور جداگانه توسط دروازهبان،
- اجبار ورود کاربران نهایی به خدمات مختلف دروازه بانان به منظور ترکیب داده های شخصی
برای اطمینان از اینکه دروازهبانها به‌طور غیرمنصفانه رقابتپذیری سرویس‌های اصلی پلتفرم را تضعیف نمی‌کنند، دروازهبانها باید به کاربران نهایی این امکان را بدهند که اگر تمایل به جمع اوری و ترکیب دادههای خویش در پلتفرم نداشتند، آزادانه گزینه جایگزین کمتر شخصی‌سازی‌شده‌ای را استفاده کنند. جایگزین کمتر شخصی‌سازی شده نباید در مقایسه با خدمات ارائه شده به کاربران نهایی متفاوت یا دارای کیفیت پایین‌تری باشد.
- جلوگیری از ارائه محصولات یا خدمات توسط کاربران تجاری تحت قیمتها و شرایط مختلف در سایتهای فروش خود و پلتفرمهای شخص ثالث
در شرایط خاص، دروازهبانها -در این مورد آمازون را در نظر بگیرید- ممکن است قدرت کاربران تجاری را برای ارائه بهتر محصولات یا خدمات به مشتریان نهایی، از جمله به لحاظ قیمتی محدود کنند. این محدودیت‌ها می‌توانند از طریق قراردادهای خاص یا ایجاد کانال فروش مستقیم به کاربر نهایی تعریف شوند. چنین رویکردی ممکن است رقابت بین پلتفرمهای مختلف را کاهش دهد و باعث شود انتخاب‌های جایگزین برای کاربران نهایی محدود شود. برای اطمینان از اینکه کاربران تجاری می‌توانند به آزادی خدمات واسطه‌گری آنلاین یا کانال‌های فروش مستقیم را انتخاب کرده و شرایط ارائه محصولات یا خدمات خود را متمایز کنند، DMA اجازه نمی‌دهد که دروازهبانها قدرت انتخاب شرایط تجاری مختلف، مانند قیمت‌گذاری را در وبسایت شخصی کاربر تجاری یا دیگر پلتفرم‌ها محدود کنند.
- استفاده از داده های غیر عمومی کاربران تجاری برای رقابت با آنها
در شرایط خاص، دروازهبانها هم به عنوان ارائه‌دهنده خدمات اصلی پلتفرم و هم رقیب کاربران تجاری در ارائه خدمات مشابه عمل میکنند. مثلا آمازون هم بازارگاه فروشندگان است و هم رقیب آنها، چراکه خودش هم فروشنده کالاست. این نقش دوگانه به آنها امکان می‌دهد از دادههای تولید شده توسط کاربران تجاری به نفع خود استفاده کنند. قانون بازارهای دیجیتال محدودیت‌هایی را برای جلوگیری از استفاده ناعادلانه دروازهبانها از این داده‌ها ایجاد کرده است، به طوری که نمی‌توانند از داده‌هایی که عموماً در دسترس نیستند برای رقابت با کاربران تجاری استفاده کنند.
- ممنوعیت رتبه بندی تبعیض آمیز و خودترجیحی
دروازهبانها اغلب در زنجیره‌های پایین دستی زنجیره ارزش خود نیز فعالیت کرده و محصولات یا خدمات خاصی را از طریق خدمات اصلی پلتفرم خود به کاربران نهایی ارائه میدهند. این امر می‌تواند به ایجاد شرایطی منجر شود که در آن این پلتفرمهای غالب بازار محصولات یا خدمات خود را در رتبه‌های برتر و با نمایه‌سازی بهتر نسبت به محصولات دیگران نمایش دهند. مثلا گوگل در موتور جستجوی خود، در پرونده‌هایی ثابت شد که محصولات گوگل شاپ یا فیلم‌های یوتیوب را عمدا بالاتر نشان می‌دهد.
DMA مقرر می‌کند که دروازهبان نباید در خصوص رتبه‌بندی در سرویس اصلی پلتفرم، نباید هیچ گونه رفتار متفاوت یا ترجیحی داشته باشد. برای اطمینان از مؤثر بودن این الزام، شرایطی که برای چنین رتبه‌بندی اعمال میشود نیز باید به طور کلی منصفانه و شفاف باشد.
- ممنوعیت محدود کردن کابران نهایی از جا به جایی بین برنامهها و خدمات مختلف
دروازهبانان نباید با ممانعت از جابجایی بین برنامهها و خدمات نرم افزاری مختلف یا اشتراک در آنها، از نظر فنی یا به نحوی دیگر، انتخاب آزادانه کاربران نهایی را محدود کنند. این امر به شرکت های بیشتری اجازه می‌دهد تا خدمات خود را ارائه دهند که در نهایت انتخاب بیشتری را برای کاربران نهایی فراهم می کند. دروازهبانان باید بدون توجه به اینکه سازنده چه سخت افزاری یا سیستم عاملی هستند که از طریق آن به چنین برنامه های کاربردی یا خدمات نرم افزاری دسترسی پیدا می کنند، از انتخاب آزاد کاربران اطمینان حاصل کنند و نباید موانع فنی مصنوعی یا سایر موانع را ایجاد کنند تا جا به جایی برای کاربران غیرممکن شود. ارائه یک محصول یا خدمات خاص به مصرف‌کنندگان، از جمله از طریق نصب پیش‌فرض، و همچنین بهبود ارائه به کاربران نهایی، مانند کاهش قیمت یا افزایش کیفیت، نباید به عنوان یک عامل مانع برای تعویض در نظر گرفته شود.
سازوکار اجرایی قانون بازارهای دیجیتال
برای اجرای این قانون، به کمیسیون اتحادیه اروپا (EC) که مسئول سابق رسیدگی به دعاوی و موارد رقابتی بود، اختیارت ویژه جدیدی تفویض شده است. کمیسیون دارای اختیارات گسترده تحقیقاتی و اجرایی برای بررسی، اجرا و نظارت بر قانون بازارهای دیجیتال است. همچنین کمیسیون می‌تواند از دستورهای موقت برای جلوگیری از آسیب به کاربران در حین تحقیقات نیز بهره ببرد. اختیار انجام بازرسی، مصاحبه، استفاده از کارشناسان خارجی و درخواست اطلاعات در کنار اعمال جریمه‌های 10 درصدی و 5 درصدی از گردش مالی سالانه و روزانه دروازهبانها و پرداخت‌های دوره‌ای برای نقض تعهدات از مهمترین ابزارهای کمیسیون برای اجرای این قانون است.
نتیجه گیری
قانون بازارهای دیجیتال اتحادیه اروپا، به عنوان یک ابتکار عمل قانونی تأثیرگذار، طراحی شده است تا به معمای چگونگی تنظیم ابعاد انحصاری بازارهای دیجیتال در عصر جدید پاسخ دهد. این قانون، نشان‌دهنده یک گام بزرگ در جهت ایجاد بستری رقابتی و عادلانه برای تمامی فعالان بازار، از بزرگترین شرکت‌های تکنولوژی گرفته تا کوچکترین فعالین بازار، است. با توجه به قدرت فزاینده و نقش کلیدی پلتفرمهای بزرگ، DMA تعهداتی فراتر از قوانین کلاسیک رقابت را معین می‌کند تا اطمینان حاصل شود که این شرکتها نمی‌توانند از قدرت بازاری خود برای خفه کردن رقابت یا محدود کردن انتخاب‌های مصرف‌کننده استفاده کنند.
DMA یک تغییر پارادایم در تنظیم‌گری بازار به شمار می‌رود و از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است زیرا می‌کوشد تا مقررات را با سرعت تغییرات فناورانه و الگوهای کسب‌وکاری هماهنگ سازد و نه تنها بر رفاه مصرف‌کننده تمرکز دارد بلکه بر نوآوری و شکوفایی اکوسیستم دیجیتال نیز تأکید می‌کند. برای رسیدگی به این مسائل، DMA مجموعه‌ای از ممنوعیت‌ها و الزامات رفتاری را برای دروازهبانها تعیین می‌کند که شامل محدودیت‌هایی در زمینه استفاده از دادههای کاربران، انحصار در تبلیغات آنلاین، و تعاملات با کاربران تجاری و نهایی است.
گرچه DMA برخی از انتقادات را نیز به دنبال داشته است، مانند نگرانی‌های مربوط به پیامدهای ناخواسته که ممکن است بر بخش‌هایی از بازار اثر بگذارد، اما تأثیر آن در بهبود دستورالعمل‌های تنظیم‌گری بازارهای دیجیتال در سراسر جهان نمی‌تواند نادیده گرفته شود. DMA الهام‌بخش سیاست‌ها و قوانین مشابه در کشورهای دیگر شده و به عنوان یک مدل نوآورانه در تنظیم مقررات در نظر گرفته میشود.
با این حال اجرای DMA به دلیل نوپایی و عدم وجود دادههای تاریخی کافی، همراه با برخی ابهامات در رابطه با اثرات بلندمدت آن است. از یک سو، این قانون این امکان را می‌دهد تا کسب‌وکارهای کوچکتر بدون ترس از انحصار و قدرت بیش از حد شرکت‌های بزرگ، به نوآوری و رشد خود ادامه داده و اساسا بتوانند وارد بازارهای آنان شوند، و از سوی دیگر، این امکان وجود دارد که الزامات سخت‌گیرانه‌تر این قانون برای شرکت‌های بزرگ به کاهش سرمایه‌گذاری در نوآوریهای جدید از سوی آنان منجر شود، چراکه ممکن است ترجیح دهند منابع خود را به اجتناب از ریسک‌های ناشی از نقض قوانین اختصاص دهند. در نتیجه، تا زمانی که رویه قضایی و اجرایی بتواند به ثبات قابل قبولی دست یابد، ارزیابی دقیق از تأثیرات کلی DMA چالش‌برانگیز خواهد بود.