پیچیدگی‌های تنظیم‌گری پلتفرم‌های دیجیتال: به سوی تنظیم‌گری هوشمند و داده‌محور
محمدحسین اعلمی – مدیر بخش تنظیم‌گری
در هنگام نگارش این متن از میان ده شرکت با بیشترین ارزش بازار دنیا، پنج شرکت ارائه‌دهندگان خدمات پلتفرمی هستند. اپل، مایکروسافت، الفابت، آمازون و متا در شرکت‌های با بیشترین ارزش بازار اقتصاد آمریکا نیز پنج رتبه از شش رتبه اول را به خود اختصاص می‌دهند. هم‌چنین شرکت ان‌ویدیا که در رتبه سوم قرار دارد نیز در زنجیره ارزش اقتصاد دیجیتال خدمات زیرساختی خود را عمدتا به همین پنج شرکت ارائه می‌دهد. در دومین اقتصاد بزرگ دنیا نیز رویه رشد پلتفرم‌های دیجیتال شتابان است و به غیر از شرکت تنسنت (مالک چندین پلتفرم برجسته چینی و بزرگ‌ترین شرکت دنیا در حوزه بازی‌های ویدئویی) که در میان شرکت‌های چینی پیشتاز است، دو شرکت ارائه‌دهنده خدمات پلتفرمی دیگر نیز در میان ده شرکت با بیشترین ارزش بازار چینی قرار دارند.
هر چند شکل‌گیری پلتفرم‌های دیجیتال، مواهب زیادی برای مصرف‌کنندگان خدمات آن‌ها داشته و خدمات نوینی را بعضا به صورت رایگان به ما عرضه می‌کند، اما با چالش‌های جدی نیز همراه بوده است. اگرچه تا سالیان پیش به اینترنت و بازیگران فعال بر بستر آن، به چشم یک زمین بازی غیرمتمرکز و بازی که منجر به رونق اقتصادی، افزایش برابری و آزادی میشود نگاه می‌شد، اما امروزه شکل‌گیری پلتفرم‌های بزرگ دیجیتال تصورات را به کلی تغییر داده است. امروزه پلتفرم‌های دیجیتال روابط بازیگران را در اکوسیسستم دیجیتال به حالتی سلسله‌مراتبی تشکیل داده‌اند و با تشکیل امپراتوری‌هایی از محصولات پلتفرمی و دیجیتالی مختلف، به اهرم‌سازی داده‌ها و توانایی‌های زیرساختی خود جهت محدودسازی رقابت و حتی کاربران خود می‌پردازند. اقدامات پلتفرم‌های دیجیتال، پس از مقیاس‌پذیری مبتنی بر اثرات شبکه‌ای مستقیم و غیرمستقیم، با استفاده از قدرت بازاری گسترده پلتفرم و استفاده از ابزارهای قیمتی، محدودسازی دسترسی و مشارکت بازیگران مختلف، دستکاری اطلاعات و محتوا و مخدوش کردن حریم شخصی کاربران خود تبعات نامطلوبی برای جامعه داشته باشد.
این تبعات نامطلوب، منجر به ایجاد حساسیت درباره ابعاد مختلف عملکرد پلتفرم‌های دیجیتال و حرکت سیاست‌مداران و قانون‌مداران به سمت تنظیم‌گری جدی فعالیت آن‌ها بوده است؛ حرکتی که بیشترین نمود آن در اتحادیه اروپا و در تصویب قوانین GDRP در حوزه حریم خصوصی کاربران خدمات دیجیتال، DMA در حوزه رقابت در بازارهای دیجیتال و DSA در حوزه تبلیغات و محتوای منتشره بر بستر پلتفرم‌های دیجیتال دیده میشود. دیگر کشورها نیز بعضا پیش و اغلب در پی اتحادیه اروپا به سمت تنظیم‌گری پلتفرم‌های دیجیتال حرکت کرده‌اند. در ایالات متحده آمریکا نیز به رغم غلبه رویکرد آزادی بیان و عدم مداخله در بازار، بحث‌های شدیدی در این حوزه درگرفته و تنظیم‌گران تخصصی نظیر FTC و نهادهای قضایی به سمت برخوردهای جدی با پلفترم‌ها متمایل شده‌اند.
ناکارآمدی رویکردهای سنتی و ضرورت رویکرد داده‌محور
اما تنظیم‌گری پلتفرم‌های دیجیتال ساده نیست. شیوه فعالیت و مدل کسب‌وکاری پلتفرم‌های دیجیتال با کسب‌وکارهای سنتی متفاوت بوده و همین موضوع نیز تنظیم‌گری آن‌ها را دشوار می‌سازد. به عنوان مثال، پلتفرم‌های دیجیتال به منظور تعیین قیمت خدمات عرضهشده یا چگونگی نمایش کالاها و خدمات مختلف به کاربران خود، از داده‌های عظیم در اختیار خود، در کنار الگوریتم‌های هوشمند استفاده میکنند که حتی شناسایی تبعات آن نیز می‌تواند دشوار باشد و امکان استفاده از بسیاری از ابزارهای تنظیم‌گری را از بین می‌برد. هم‌چنین هرگونه مداخله در فعالیت پلتفرم‌ها، با توجه به مقیاس فعالیت آن‌ها می‌تواند اثرات گسترده و غیرقابل‌پیش‌بینی بر کاربران آن‌ها داشته باشد.
به عنوان مثال، یکی از گزینه‌های شورای رقابت در مواجهه با وجود انحصار در یک بازار تنظیم دستورالعمل قیمتی بوده است و نهادهای تنظیم‌گر بخشی نظیر شهرداری، وزارت کشور و وزارت راه و شهرسازی نیز به صورت گسترده از ابزار قیمت‌گذاری در بازارهای تحت نظر خود استفاده کرده‌اند؛ اما در مواجهه با موضوع تاکسی‌های اینترنتی این ابزار ناکارایی خود را نشان داده و تنظیم‌گران مختلف از پیادهسازی آن ابا داشته‌اند و در مواجهه با بازار عظیم شکل‌گرفته تاکسی‌های اینترنتی به دنبال مداخلات محدودتر و گزینش‌شده‌تری هستند که اعمال آن‌ها موجب ناکارایی بازار و در نتیجه نارضایتی جمعیت گسترده کاربران آن‌ها نگردد.
در نتیجه محدودیت شیوه‌های سنتی مداخله از یک‌سو و حجم عظیم داده‌های مربوط با پلتفرم‌های دیجیتال از سوی دیگر، مسئله چگونگی مواجهه با پلتفرم‌های دیجیتال، شامل چگونگی تنظیم‌گری آن‌ها تبدیل به یکی از سوژه‌های مطالعه و پژوهش شده است. رشد مطالعات مربوط به پلتفرم‌های دیجیتال، خصوصا پژوهش‌های تجربی داده‌محور در سالیان اخیر شتاب قابل توجهی گرفته و پژوهشگران حوزه‌های اقتصاد، مدیریت، بازاریابی و سیستم‌های اطلاعاتی اقدام به انجام مطالعات مختلفی خصوصا به صورت میان‌رشته‌ای کرده‌اند.
در ادامه این متن قصد داریم تا بر اساس یک مقاله مروری نوشته‌شده توسط جمع گسترده‌ای از پژوهشگران حوزه پلتفرم‌های دیجیتال، به نتایج و رویکردهای پژوهش‌های تجربی انجام‌شده در زمینه تنظیم‌گری پلتفرم‌های دیجیتال بپردازیم. در هر یک از بخش‌های پیش رو، تلاش شده است تا با استناد به پژوهش‌های داده‌محور انجام‌شده در مورد یکی از عرصه‌های تنظیم‌گری پلتفرم‌های دیجیتال، پیچیدگی‌ها و الزامات استفاده از ابزارهای مختلف تنظیم‌گری مورد بررسی قرار گیرد.
پیچیدگی‌های رقابتی فعالیت پلتفرم‌های دیجیتال
یکی از موضوعات رایج درباره پلتفرم‌های دیجیتال فعالیت دوگانه آن‌هاست؛ به این معنی که پلتفرم به غیر از میزبانی از فروشندگان و یا عرضه‌کنندگان خدمات بر بستر خود (ازین‌پس به اختصار فروشندگان)، خود نیز به عرضه محصولات و کالاهای متعلق به خود می‌پردازد. برجسته‌ترین نمود این موضوع در پلتفرم آمازون دیده میشود که شروع فعالیت آن در قالب یک فروشگاه آنلاین بوده و سپس به مدل کسبوکار پلتفرمی روی آورده است (دیجی‌کالا نیز به عنوان نمونه داخلی آمازون تاریخچه و وضعیت مشابهی دارد). این موضوع محدود به بازارگاه‌های فروش کالا نشده و در پلتفرم‌هایی نظیر موتورهای جستوجو و سیستم‌های عامل نیز دیده میشود.
فعالیت دوگانه پلتفرم‌ها زمانی از منظر رقابت چالش‌برانگیز میشود که پلتفرم که خود بازیگر بالادست زنجیره ارزش و به نوعی داور زمین بازی فروشندگان فعال بر بستر خود محسوب میشود، به انحاء مختلف در راستای بهبود غیرمنصفانه جایگاه کالاها و خدمات خودش در پایین‌دست و در رقابت با فروشندگان اقدام کرده، به نفع آن‌ها تبعیض قائل شده و به نوعی برابری زمین بازی را خدشه‌دار می‌کند؛ رفتاری که موسوم به «خودترجیحی» است. به عنوان مثال ممکن است پس از جستوجو برای یک کالا در آمازون، این پلتفرم کالایی که خودش فروشنده آن است و برتری خاصی نسبت به کالاهای دیگر فروشندگان ندارد را در نتایج جستوجو بالاتر نشان دهد.
شاید در نگاهی ابتدایی، و با رویکردی سنتی نظیر آن‌چه در بسیاری از نهادهای تنظیم‌گیر ایران حاکم است، راه جلوگیری از این رفتار ضدرقابتی علیه فروشندگان فعال در پلتفرم‌ها، ممنوعیت فعالیت پلتفرم‌ها در پایین‌دست و رقابت آن‌ها با فروشندگان فعال در پلتفرم باشد. اما پژوهش‌های انجام‌شده نشان می‌دهد که این اقدام با کاهش رقابت قیمتی در پلتفرم می‌تواند کاهش رفاه مصرف‌کنندگان خدمات پلتفرم منجر شود و حتی ممکن است برخی از پلتفرم‌ها فروشندگی را به فعالیت پلتفرمی ترجیح داده و به کلی به فروش مستقیم مشغول شوند که این موضوع نیز موجب آسیب به رفاه مصرف‌کننده میشود.
با در نظر داشتن تبعات ممنوعیت فعالیت دوگانه پلتفرم‌ها این سؤال طرح میشود که چگونه می‌توان رقابت پلتفرم‌ها با فروشندگان فعال در آن‌ها را ساماندهی کرد؟ آیا امکان جلوگیری مؤثر از رفتارهای تبعیض‌آمیز پلتفرم‌ها در نقاطی مانند نتایج جستوجو یا پیشنهادات ارائه‌شده به کاربران وجود دارد؟
پاسخ به این سؤال از این نقطه شروع مي‌شود که چگونه می‌توان وجود چنین رفتاری از سوی پلتفرمی نظیر آمازون را شناسایی کرد؟ پلتفرم‌های برای نمایش نتایج جستوجو و پیشنهادهای شخصی‌سازی‌شده به کاربران از الگوریتم‌های پیچیده‌ای استفاده میکنند که به نوعی اسرار تجاری آن‌ها محسوب میشود. با این وجود، پژوهشگران با استفاده از جمع‌آوری داده‌های کاربران آمازون تلاش کرده‌اند تا وجود خودترجیحی در این پلتفرم را شناسایی کنند که این تلاش‌ها با توجه به تعاریف متفاوت از خودترجیحی، بازارهای مورد بررسی و مهم‌تر از همه داده‌های مورد دسترسی پژوهشگران به نتایج متفاوتی در زمینه وجود یا عدم وجود خودترجیحی و میزان شدت آن رسیده است.
حتی با فرض دستیابی به نتیجه‌ای قطعی در زمینه حادث شدن خودترجیحی در یک پلتفرم (به عنوان مثال با کمک ابزارهای قانونی یک تنظیم‌گر) این سؤال مطرح میشود که چه پاسخی از سوی تنظیم‌گر بایستی به این رفتار داده شود؟ به عنوان مثال با فرض امکان‌پذیری ممنوعیت خودترجیحی در نتایج جستوجوی پلتفرم‌ها و نظارت مؤثر بر آن (که خود از نظر فنی امری دشوار است)، آیا این اقدام در نهایت به سود فروشندگان حاضر بر پلتفرم‌ها و مهم‌تر از آن مصرف‌کنندگان خدمات پلتفرم خواهد شد؟
پژوهش‌های انجام‌شده مبتنی بر مدل‌سازی‌های اقتصادی و داده‌های جمع‌آوری‌شده از تعاملات کاربران آمازون با این پلتفرم، حاکی از این است که خودترجیحی آمازون باعث کاهش سطح قیمت‌ها و افزایش رفاه مشتریان این پلتفرم میشود، و در نقطه مقابل ممنوعیت هر چند در راستای تقویت فروشندگان فعال بر بستر این پلتفرم (خصوصا کسب‌وکارهای خرد) بوده اما می‌تواند باعث افزایش قیمت‌ها و کاهش رفاه مشتریان این پلفترم شود. بعضا پژوهش‌های دیگر نیز به نتایج متفاوتی دست یافته و وجود خودترجیحی را از یک‌سو به ضرر مشتریان دانسته و از سوی دیگر آن را به سود دسته‌ای از فروشندگان یافته‌اند که از تبلیغات در نتایج جستوجو بهره نمی‌برند.
می‌توان دید که تصمیم‌گیری درباره استفاده از یک ابزار مشخص یا پیادهسازی یک محدودیت خاص بر فعالیت پلتفرم‌ها چه میزان دشوار بوده و علاوه بر وابستگی به اهداف و اولویت‌های سیاست‌گذار، نیاز به جمع‌آوری داده و پیش‌بینی تبعات مداخله بر اساس مدل‌سازی‌های پیشینی است.
حفاظت از داده و دوگانه حریم خصوصی و عملکرد اقتصادی
یکی موضوعات داغ تنظیم‌گری حوزه دیجیتال در این روزها، حفاظت از داده‌های کاربران پلتفرم‌ها و کسب‌وکارهای دیجیتال است. تصویب مقررات GDPR در اتحادیه اروپا به نوعی نقطه عطفی در زمینه تنظیم‌گری داده بود و پس از آن سایر کشورها، و حتی بعضی از ایالت‌های آمریکا نظیر کالیفرنیا به سمت تصویب قانون‌گذاری و مقررات‌گذاری‌های مشابهی با الگوگیری از GDPR حرکت کردند.
برای پیادهسازی مقررات حفاظت از داده کاربران، این موضوع قابل تصور است که بهبود وضعیت کاربران در زمینه حریم شخصی و افزایش کنترل آن‌ها بر جمع‌آوری، نگهداری و پردازش داده‌هایشان، به قیمت دشواری بیشتری برای پلتفرم‌ها و کسب‌وکارهای دیجیتال تمام شده و از نظر اقتصادی آن‌ها را متضرر خواهد کرد. پلتفرم‌های دیجیتال با در اختیار داشتن داده‌های شخصی کاربران، توانایی بیشتری در ایفای نقش اصلی خود که همان جورسازی خدمات عرضهشده بر بستر پلتفرم به کاربران از طریق خدمت جستوجوی پلتفرم و پیشنهادهای شخصی‌سازی‌شده برای کاربران خواهند داشت.
در نتیجه جورسازی بهتر با استفاده از داده‌های شخصی،کاربران با سهولت بیشتری به خدمات مد نظر خود دست پیدا کرده، فروشندگان و عرضه‌کنندگان خدمات بر بستر پلتفرم نیز فروش بیشتری خواهند داشت و خود پلتفرم نیز به عنوان واسط درآمد بیشتری کسب میکنند. در این نقطه سؤال اصلی درباره مصالحه میان آورده‌های اقتصادی داده‌های شخصی کاربران برای پلتفرم‌ها (و هم‌چنین فروشندگان و کاربران آن‌ها) از یک‌سو و مطلوبات کاربران در زمینه حریم خصوصی‌شان از سوی دیگر مطرح میشود؛ آیا تأمین مطلوبات کاربران در زمینه حریم خصوصی و نگهداری داده‌های شخصی‌شان ارزش ضربات اقتصادی به پلتفرم، فروشندگان و خود کاربران را دارد؟
تا کنون پژوهش‌های گوناگونی توسط اقتصاددانان برای مدل‌سازی و تخمین ارزش داده‌های کاربران برای پلتفرم‌ها انجام شده است و تلاش شده است تا مبتنی بر این مدل‌سازی‌ها و داده‌های جمع‌آوری‌شده از فعالیت پلتفرم‌ها، اثرات اقتصادی مقررات حفاظت از داده بر بازیگران مختلف درگیر در پلتفرم‌ها بررسی شود. به عنوان مثال یک پژوهش انجام‌شده بر داده‌های پلتفرم علی‌بابا (غول تجارت الکترونیک چین، با نقشی مشابه آمازون) به این نتیجه دست یافته است که ممنوعیت جمع‌آوری داده‌های شخصی کاربران، موجب کاهش شدید کیفیت جورسازی پلتفرم در جستوجو و پیشنهادهای شخصی‌سازی‌شده شده و بیش از همه به فروشندگان خرد و بازارهای گوشه‌ای آسیب می‌رساند. در نتیجه این یافته پیشنهاد پژوهشگران متمرکز کردن مقررات حفاظت از داده بر افزایش آگاهی کاربران نسبت به ارزش خلق‌شده توسط داده‌های شخصی جمع‌آوری‌شده و سپس فراهم آوردن امکان نظارت و کنترل بر استفاده از داده‌های شخصی‌شان است.
اجرایی شدن مقررات GDPR در سالیان اخیر نیز امکان ارزیابی تأثیرات یک مقررات جدی و گسترده در زمینه تنظیم‌گری داده را برای پژوهشگران فراهم کرده است. با وجود چالش‌هایی که برای انجام مطالعه در این باره وجود داشته است، غالب پژوهش‌های انجام‌شده حاکی از ضربه به عملکرد اقتصادی پلتفرم‌ها و کسب‌وکارهای دیجیتال به دلیل افزایش هزینه‌ها، کاهش گردش مالی و سود و هم‌چنین سرمایه‌گذاری بر کسب‌وکارهای فناورانه خصوصا در حوزه‌های داده‌محور بوده است. از سوی دیگر نیز آگاهی کاربران از شیوه استفاده پلتفرم‌ها از داده‌های شخصی خود و حقوق خود نسبت به داده‌هایشان افزایش قابل توجهی پیدا کرده و داده‌های شخصی جمع‌آوری‌شده نیز افت شدیدی را تجربه کرده است.
شاید بتوان گفت که این تبعات پیش از اجرای این مقررات نیز قابل انتظار بوده است، اما یکی از تبعات ناخواسته پیادهسازی این قانون افزایش تمرکز بازار و تقویت پلتفرم‌های برجسته نظیر گوگل و فیس‌بوک به قیمت کاهش سهم بازار دیگر پلتفرم‌ها و کسب‌وکارهای دیجیتال بوده است؛ پلتفرم‌هایی که تا پیش از اجرایی‌سازی این مقررات حجم وسیعی از داده را جمع‌آوری و پردازش کرده و برخلاف کسب‌وکارهای نوظهور نیازی به عبور از موانع GDPR در هنگام شروع به کار ندارند. در بازار خرید و فروش داده نیز شرکت‌های مرتبط با پلتفرم‌های بزرگ سهم بزرگ‌تری از بازار را پس از اجرای این مقررات به تسخیر خود درآوردند.
جمع‌بندی و درس‌هایی برای پلتفرم‌های ایرانی
همان‌طور که مشاهده کردیم، تنظیم‌گری پلتفرم‌های دیجیتال ناظر به مقیاس گسترده و درگیر بودن طیف گسترده‌ای از شهروندان با بازارهای چندسویه شکل‌گرفته توسط آنان، و هم‌چنین مدل‌های کسبوکار نوین این کسب‌وکارها دشوار بوده و پیش‌بینی تبعات مقررات مختلف پیچیده است. در چنین موقفی، لزوم آزمون فرضیه‌های مختلف برای تنظیم‌گری ابعاد مختلف اقتصاد دیجیتال با یک رویکرد داده‌محور احساس شده و مقررات‌گذاری که بدون مدل‌سازی‌های مبتنی بر داده پیادهسازی شود با ریسک تبعات غیرمنتظره مواجه خواهد بود.
به غیر از دو زمینه مورد بررسی در این متن، یعنی تنظیم‌گری رقابت و حفاظت از داده‌های شخصی شهروندان، زمینه‌های متعدد دیگری نظیر تبلیغات، حفاظت از حقوق مصرف‌کنندگان و هم‌چنین حقوق عرضه‌کنندگان و فروشندگان خدمات بر بستر پلتفرم‌ها (موسوم به کارکنان گیگ) نیز پیچیدگی قابل توجهی برای مقررات‌گذاری وجود داشته و به همین تناسب مطالعات تجربی مختلفی با استفاده از داده‌های پلتفرم‌ها انجام شده است.
انجام شدن پژوهش‌های این‌چنینی، در بسیاری از موارد منوط به تمایل پلتفرم‌های دیجیتال بوده و تأمین داده‌های مورد نیاز برای آزمون فرضیات و سناریوهای مختلف تنظیم‌گری در بهینه‌ترین حالت با همکاری خود پلتفرم‌ها محقق میشود. پلتفرم‌های بزرگی نظیر گوگل، آمازون و متا با توجه به منابع مالی گسترده خود به سمت استخدام پژوهشگران راه‌اندازی تیم‌های داخلی متمرکز بر پژوهش‌های سیاستی و تنظیم‌گری اقدام کرده‌اند. در نقطه مقابل پلتفرم‌های کوچک‌تر تمایل به همکاری با پژوهشگران بیرونی از طریق به‌اشتراک‌گذاری دده با آن‌ها داشته‌اند. به‌عنوان‌مثال، در کارگاه تحلیل پلتفرمی سال ۲۰۲۳ که در دانشگاه سن‌دیگو کالیفرنیا برگزار شد، بیش از نیمی از ۷۰ پژوهش ارسالی بر اساس همکاری بین پلتفرم‌ها و پژوهشگران انجام شده بود.