مدیران سیاسی، عملکرد بنگاه‌ها در ایران و راهکارهایی برای اصلاح
رضا قاسمی‌پور – پژوهشگر اقتصاد
مداخلات دولت در اقتصاد به روش‌های مختلفی صورت می‌گیرد؛ انواع قیمت‌گذاری در صنایع مختلف، صدور مجوزهای گوناگون و اعطای انحصار در بازارهای مختلف و تبعیض میان بنگاه در دادن امتیازات و تسهیلات، تنها مصادیقی از مداخلات دولت در بنگاه‌های اقتصادی هستند. خروجی عمده این مداخلات نیز کاهش بهره‌وری اقتصاد و برهم‌زدن رقابت میان بخش دولتی و خصوصی است. مداخله در مدیریت بنگاه‌ها یکی دیگر از مداخلات دولت در اقتصاد است. علی‌رغم گستردگی این نوع از مداخله در ایران، شواهد آماری کمی از میزان تأثیر آن در عملکرد بنگاه‌ها وجود دارد. در این گزارش، ضمن بررسی مداخلات دولت در مدیریت بنگاه‌ها در ایران، تأثیر آن بر عملکرد بنگاه‌ها را مورد بررسی قرار می‌دهیم.
یکی از ویژگی‌های مهم اقتصاد ایران، حضور گسترده حاکمیت در مدیریت و کنترل بنگاههاست. این موضوع حتی بعد از اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 و خصوصی‌سازی نیز ادامه‌دار بوده است. تا پیش از اجرای سیاست‌های کلی اصل 44، عمده بنگاه‌ها در اختیار و تحت کنترل دولت بود. اما بعد از آن نهادهای دیگر حاکمیتی نیز نقش گسترده‌ای در مالکیت و مدیریت بنگاه‌های ایرانی پیدا کردند. تعیین مدیران ارشد بنگاه یکی از تصمیمات مهم سهامداران در هر بنگاه است. این امر قدرت زیادی را به دولت و نهادهای عمومی غیردولتی داده زیرا این نهادها تعداد زیادی از افراد را در بنگاه‌های مختلف به عنوان مدیرعامل و هیئت مدیره منصوب می‌کنند. نکته مهم اینجاست که بنگاه‌های تحت مالکیت دولت و نهادهای عمومی غیردولتی عمدتا بنگاه‌های بزرگ و در صنایع پربازده هستند. این موضوع، اهمیت ویژه‌ای به انتصابات در شرکت‌ها می‌بخشد.
اما یک نکته حائز اهمیت دیگر این است که دولت‌ها عمدتاً انگیزه پایینی جهت سودآوری بنگاه دارند. به تعبیر دیگر، سایر منافع ناشی از شرکت‌های دولتی (همانند کنترل بر دارایی‌های گسترده، کنترل صنایع کلیدی و امکان مداخله در کالاهای راهبردی) اولویت بالاتری نسبت به میزان سودآوری و بهره‌وری بنگاه دارند. این موضوع سبب شده تا دولت و نهادهای عمومی غیردولتی در تعیین مدیران ارشد این بنگاه‌ها به عواملی همچون توانمندی فرد در مدیریت بنگاه توجه نکنند. در اینجا عواملی همچون وابستگی سیاسی مدیر، توصیه پذیری او و… اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. این موضوع صرفاً مخصوص ایران نبوده و نمونه‌های زیادی از آن را می‌توان در کشورهای مختلف مشاهده کرد. برای مثال، دفتر مدیریت و کنترل دارایی‌های دولتی[1] چین که مسئول مدیریت شرکت‌های دولتی در این کشور است به هنگام انتصاب مدیران شرکت‌های بزرگ کاملاً در هماهنگی با حزب کمونیست چین عمل می‌کند.
مدیران سیاسی و عملکرد بنگاه
همانطور که در قسمت قبل اشاره شد، مدیران ارشد شرکت‌های تحت کنترل دولت و نهادهای عمومی غیردولتی عمدتاً به دلیل ویژگی‌هایی غیر از تخصص انتخاب می‌شوند؛ بنابراین، انتظار می‌رود که این موضوع تأثیر ویژه‌ای بر عملکرد بنگاه داشته باشد. بررسی بنگاه‌های فهرست شده در بورس تهران این موضوع را کاملاً تأیید می‌کند. در یک مطالعه انجام شده توسط نگارنده، حدود 70 شرکت عرضه شده در بورس تهران در بازه زمانی 95 تا 98 مورد بررسی قرار گرفت. سپس برای سنجش میزان تاثیر منفی مداخله دولت بر عملکرد بنگاه، سابقه اعضای هیئت مدیره و مدیران عامل این بنگاه‌ها مورد بررسی قرار گرفت. در ادامه، تعداد مدیران با وابستگی سیاسی در این شرکت‌ها به‌عنوان شاخصی برای مداخله دولت در این بنگاه‌ها انتخاب شد. این 70 شرکت مجموعا دارای 339 عضو هیئت مدیره به‌هنگام عرضه اولیه بودند که از این تعداد، حدود 25 درصد آنان دارای وابستگی سیاسی به هنگام عرضه اولیه بنگاه بودند. وابستگی سیاسی نیز به این گونه تعریف شد که مدیرعامل یا هیئت مدیره بنگاه سابقه فعالیت در ارگان‌های دولتی محلی (استانداری، شهردای و ..)، دولت مرکزی، نهادهای عمومی غیر دولتی و یا نیروی نظامی را داشته باشد.
در ادامه، بازده این بنگاه‌ها در بازار بورس در روزهای بعد از عرضه اولیه را به‌عنوان معیاری برای سنجش عملکرد بنگاه و نگاه فعالان اقتصادی به بنگاه در نظر گرفتیم. نمودار زیر بازده تجمعی (تعدیل شده با بازده شاخص) سهام بنگاه را در 105 روز پس از عرضه اولیه نشان می‌دهد. نمودار قرمز بنگاه‌هایی که دارای مدیریت سیاسی بودند را نمایش می‌دهد. همانطور که مشاهده می‌کنیم، بازده تجمعی بنگاه‌های دارای مدیریت سیاسی به‌طور مشهودی کمتر از بنگاه‌هایی است که در آنان مدیران با نگاه‌های سیاسی انتخاب نمی‌شوند. به طوری که 105 روز پس از عرضه اولیه، بازده تجمعی شرکت‌های غیرسیاسی 42 درصد و شرکت‌های سیاسی 20 درصد است. این اختلاف فاحش در عملکرد سهام بنگاه‌های سیاسی و غیرسیاسی حاکی از آن است که تعیین مدیران سیاسی تاثیر منفی جدی بر عملکرد بنگاه داشته و بازار این ریسک را به‌خوبی درنظر می‌گیرد.
جمع‌بندی و دلالت‌های سیاستی
همانطور که مشاهده کردیم، تعیین مدیران سیاسی در بنگاه‌ها در ایران تأثیر منفی قابل‌توجهی بر عملکرد آنان دارد. ازآنجایی‌که شرکت‌های دولتی و شرکت‌های تحت تملک نهادهای عمومی غیردولتی عمدتاً جز شرکت‌های بزرگ ایران هستند، انتظار می‌روند که تأثیر این عملکرد منفی در کلیت اقتصاد ایران نیز قابل‌توجه باشد؛ بنابراین، انجام اصلاحات در نحوه تعیین مدیران ارشد بنگاه‌های دولتی و حاکمیتی می‌تواند تأثیرات مثبت قابل‌توجهی برای اقتصاد ایران داشته باشد.
در این راستا، تجربه چین در اصلاح شرکت‌های دولتی بسیار آموزنده هست. اصلاح شرکت‌های دولتی در چین یکی از بخش‌های مهم اصلاحات اقتصادی این کشور بوده که از نیمه دهه 1990 آغاز شد. تا پیش از آن، شرکت‌های دولتی در چین تحت مدیریت وزارتخانه‌های مربوطه بودند و مدیران ارشد آنان نیز توسط این وزارتخانه‌ها منصوب می‌شدند. از اواسط دهه 1990، چین با تاسیس دفتر مدیریت دارایی‌های دولت، اداره تمامی بنگاه‌های دولتی را در این دفتر متمرکز کرد. یکی از کارویژه‌های مهم این دفتر، انتصاب مدیران ارشد بنگاه‌های دولتی است. در اینجا چین با تجمیع بحث اداره بنگاه‌های دولتی و انتصابات مربوط به آن در یک نهاد، عملا یک نهاد تخصصی برای مدیریت بنگاه‌های دولتی ایجاد کرد. این موضوع کمک زیادی به این کشور در راستای کاهش تعارضات مختلف در اداره بنگاه‌های دولتی کرد.
تخصصی سازی مدیریت بنگاه‌های دولتی از دیگر مزایای ایجاد دفتر مدیریت دارایی‌های دولت بود. هرچند بعد از تأسیس این نهاد نیز همچنان مدیران ارشد شرکت‌های دولتی مهم با هماهنگی کامل حزب کمونیست انتخاب می‌شدند؛ اما این دفتر تلاش ویژه‌ای برای انتصاب افراد با بیشترین شایستگی‌ها در این بنگاه‌ها داشت. همچنین، این دفتر برنامه‌های ویژه‌ای جهت ارتقای سطح دانش و تجربه مدیران بنگاه‌های دولتی داشت. برای مثال، این دفتر برای کسب تجربه بیشتر و گردش دانش، مدیران ارشد بنگاه‌های بزرگ چینی را میان صنایع و شرکت‌های مختلف جابه‌جا می‌کرد.
در ایران نیز به نظر می‌رسد گستردگی و توزیع بیش از حد شرکت‌های دولتی در میان وزارتخانه‌های مختلف یکی از دلایل ناکارآمدی این بنگاههاست. همچنین حضور گسترده نهادهای عمومی غیردولتی در بنگاه‌داری پس از اجرای اصل 44 نیز این گستردگی را بیش‌ازپیش کرده است. بنابراین، به‌نظر می‌رسد که گام اول در مدیریت بنگاه‌های دولتی و بنگاه‌های تحت مدیریت نهادهای عمومی غیردولتی تجمیع مدیریت آنان در یک نهاد مخصوص شبیه دفتر مدیریت و کنترل دارایی‌های دولت در چین است.