اینتل در مقابل کمیسیون؛ پرونده‌ای جنجالی در تاریخ اتحادیه اروپا
تخفیفها یکی از انواع روش‌های رقابتِ قیمتی هستند که توامان می‌توانند منجر به افزایش رقابت در بازار و بهبود رفاه مصرفکننده شده و همچنین می‌توانند با آسیب رساندن به رقابت، موجبات کاهش رفاه مصرفکنندگان در بلندمدت را فراهم سازند. در واقع تخفیفها نوعی از قیمتگذاری غیرخطی محسوب می‌شوند که در صورت رعایت شرایط خاصی از سوی متقاضیان، عرضه‌کننده، امتیازات قیمتی خاصی را برای آنها قائل می‌شود. تخفیفات انواع مختلفی دارند اما به طور کلی شرایط خاصی که برای دستیابی به آن در نظر گرفته می‌شود به مسائلی مانند حجم خرید، مدت زمان خرید، افزایش میزان خرید یا خرید انحصاری بستگی دارد. همچنین شرایط اعمال آنها نیز متفاوت است، ممکن است افزایشی باشند یعنی با خرید بیشتر، تخفیف بیشتری به خریدار تعلق گیرد یا فقط به واحدهایی که پس از رسیدن به آستانه مشخصی خریداری شده‌اند تعلق گیرد یا عطف به ماسبق می‌شوند و پس از شروع آستانه برای همه واحدها اعمال می‌شوند.(1)
یکی از شرایطی که در آن جنبه‌ی ضدرقابتی تخفیف اهمیت بسیار زیادی پیدا میکند، اعمال تخفیف در صورت داشتن موقعیت مسلط در بازار است. هنگامی‌که یک شرکت موقعیتی برتر نسبت به رقبای خود در بازار داشته باشد، سهم بازاری تضمین‌شده‌ای را در اختیار دارد، بنابراین دیگر رقبا مجبورند برای سهم باقی‌مانده‌ی قابل رقابت با شرکت مسلط رقابت نمایند. در این وضعیت، شرکتِ دارای موقعیت مسلط میتواند با در نظر گرفتن تخفیف مناسب برای مشتریان در ازای خرید انحصاری از او، هم رقابت را برای دیگر شرکتهای حاضر در بازار محدود کرده و هم مانعی برای ورود رقبای آینده به بازار ایجاد کند.
شاید بتوان برای تخفیفات چهره‌ای ژانوسی در نظر داشت که روی خوش آن به مصرفکننده و روی نه چندان زیبای آن اتخاذ یک رویه‌ی رقابتی برای تنگ آوردن عرصه به رقبا باشد. شناسایی شرایطی که در آن تخفیفها به جای حفظ یا ترویج، به رقابت آسیب می‌رسانند و تبدیل این شرایط به قوانین مؤثر و قابل اجرا، چالشی کلیدی برای بسیاری از تنظیم‌گران رقابت در سراسر دنیا بوده است.
در نظام حقوقی اتحادیه اروپا، مسئله اعمال تخفیف در وضعیت موقعیت مسلط ذیل ماده 102 معاهده عملکرد اتحادیه اروپا و تخفیف بر اساس توافقات ضدرقابتی نیز ذیل ماده 101 بررسی می‌شوند. از میان پرونده‌هایی با موضوع تخفیف که نزد کمیسیون رقابت اروپا مطرح شده‌اند شاید بتوان پرونده اینتل در مقابل کمسیون اروپا را مناقشه‌برانگیز‌ترین پرونده در حوزه تخفیفات دانست.
پرونده اینتل در برابر کمیسیون، یک پرونده مهم ضدانحصار است که تأثیر قابل توجهی بر قانون رقابت در اتحادیه اروپا داشته است. این پرونده در سال 2009 آغاز شد؛ زمانی که کمیسیون اروپا اینتل را 1.06 میلیارد یورو به دلیل سوء استفاده از موقعیت مسلط خود در بازار واحدهای پردازش مرکزی x86 (CPU) جریمه کرد. کمیسیون اروپا مدعی شد که اینتل دو نوع رفتار ضدرقابتی انجام داده است: ارائه تخفیف به تولیدکنندگان رایانه که توافق کردند تمام یا اکثر CPUهای خود را از اینتل خریداری کنند؛ و پرداخت به یک توزیع‌کننده رایانه که با فروش انحصاری رایانه‌‍‌های حاوی CPUهای اینتل موافقت کرده است.
اینتل تصمیم کمیسیون اروپا را در دادگاه عمومی‌اتحادیه اروپا به چالش کشید. دادگاه عمومی در سال 2014، درخواست تجدید نظر اینتل را رد و تصمیم کمیسیون را به طور کامل تایید کرد. دادگاه این تخفیفها را -به منظور ارزیابی اینکه آیا در صورت ارائه توسط شرکتهای مسلط ناقض قانون رقابت است یا نه- به سه دسته طبقه بندی کرد:
1. تخفیفاتِ کمی‌که صرفاً به حجم خرید مربوط می‌گردند اصولاً مجاز هستند زیرا منجر به محدودیت رقابت در بازار نخواهند شد.
2. تخفیفات انحصاری، مشروط به خرید تمام یا بیشتر نیازهای مشتریان از یک شرکت مسلط، ماهیتا قادر به محدود کردن رقابت هستند و به همین دلیل شرکتها از این نوع تخفیفها برای ایجاد اخلال در رقابت سوء استفاده میکنند.
3. سایر تخفیفهای وفاداری که در هیچ یک از دو دسته فوق قرار نمی‌گیرند، باید به صورت موردی ارزیابی شوند (یعنی با در نظر گرفتن همه شرایط در هر مورد).
دادگاه عمومی دریافت که اینتل از موقعیت مسلط خود با ارائه تخفیفهایی سوء استفاده کرده است و از تجزیه و تحلیل مجدد اثرات انجام شده توسط کمیسیون خودداری کرد اما جریمه را به 899 میلیون یورو کاهش داد.
اینتل نسبت به تصمیم دادگاه عمومی به دیوان دادگستری اتحادیه اروپا نیز اعتراض کرد. در اکتبر 2016، دادستان کل، در نظر مشورتی خود، جنبههایی از رای دادگاه عمومی را به چالش کشید. دادستان کل بیان کرد که بررسی همه شرایط، یعنی زمینه اقتصادی و حقوقی پرونده برای اثبات نقض ماده 102 معاهده عملکرد اتحادیه اروپا مانند تخفیف وفاداری ضروری است.
او همچنین پیشنهاد کرد که دادگاه عمومی باید آزمون رقیب کارآمد کمیسیون اروپا را در تصمیم کمیسیون اروپا بررسی میکرد. این آزمون فرض میکند که رفتار یک شرکت مسلط تنها در صورتی باید غیرقانونی تلقی شود که یک رقیب به همان اندازه کارآمد را از بازار خارج کند. دادستان کل بیان کرد که با وجود عدم وجود الزام قانونی برای استفاده از آزمون رقیب کارآمد، نتایج تحلیل ناشی از این آزمون میتواند دادگاه را به دید روشن تری در مورد وضعیت بازار برای صدور این رای برساند.
همانطور که بیان شد، رویه اتحادیه اروپا بر این اساس است که تخفیفهایی که توسط شرکتی با موقعیت مسلط( اعمال شده و اثر انحصاری دارند را به صورت پیش فرض، ضد رقابتی تلقی کرده و بار اثبات ضدرقابتی بودن آن یا وجود یک دلیل موجه برای وجود آنها بر عهده شرکت متهم و در این مورد خاص، شرکت اینتل بود. در رای سال 2014، دادگاه با بیان این مسئله و بدون در نظر گرفتن امکان تجدیدنظر در محاسبات اقتصادی کمیسیون، تنها مطرح کرد که علی‌رغم اظهارات شرکت اینتل در آن پرونده، تخفیفهای اعمال شده توسط این شرکت فاقد کارایی کافی برای بازار است. همین نظر نیز به دلیل نگاه یکجانبه و محدود به مسئله کارایی و فقدان توجه به ساختار بازار در بررسی میزان کارایی ایجاد شده دراثر تخفیف، مورد انتقاد بسیاری از متخصصان قرار گرفت.(6) هر چند برخی معتقد بودند که تخفیفهای اعمال شده توسط اینتل نه به دلیل میزان بلکه به خاطر ماهیت انحصاری آن ضدرقابتی هستند (8) اما نکته دقیقا در همینجا نهفته بود که در پرونده‌های رقابتی نمی‌توان به تنهایی و بدون توجه به واقعیات بازار رای صادر کرد.
تخفیفهای انحصاری شرکتهای مسلط به طور خودکار غیرقانونی نیستند!
در سال 2017، دیوان دادگستری اتحادیه اروپا، تصمیم دادگاه عمومی را در موارد معینی باطل کرد و دریافت که کمیسیون اروپا نتوانسته است به اندازه کافی ارزیابی کند که آیا تخفیف های اینتل بر اساس آزمون “رقیب کارآمد” قادر به محدود کردن رقابت هستند یا خیر. دیوان دادگستری در حکم خود، اساساً از غیرقانونی برشمردن خودکار تخفیفهای انحصاری توسط دادگاه عمومی‌صرف نظر کرد و دستور داد که برای تعیین اینکه آیا تخفیفهای اینتل می‌توانند اثرات محدود کننده داشته باشند، همه شرایط مربوط باید توسط دادگاه عمومی‌دوباره ارزیابی شود.
طبق اظهارات دیوان دادگستری، چنین شرایطی شامل میزان موقعیت مسلط اینتل در بازار مربوطه، پوشش بازاری تخفیفها و شرایط و ترتیبات اعطای تخفیفهای مورد نظر، همچنین مدت و مقدار آنها است. علاوه بر این، دیوان دادگستری تأیید کرد که تخفیفها ممکن است به طور عینی با مزایا و کاراییهایی که به نفع مصرفکننده است توجیه شوند. بنابراین آثار مساعد و نامطلوب باید به دقت بررسی میشدند تا در مورد قانونی بودن تخفیفها به نتیجه برسیم. برای ارزیابی اثرات واقعی محدودیتها و توجیهات بالقوه چنین اثراتی، دیوان دادگستری از آزمون رقیب کارآمد استفاده میکند؛ در آزمون رقیب کارآمد کمیسیون اروپا به این سوال پاسخ میدهد که آیا یک شرکت جدید با همان هزینه‌های ساختاری میتواند به‌طور سودآور قیمت‌های یک شرکت انحصاری را مطابقت دهد. اگر یک شرکت جدید نتواند این کار را انجام دهد و به طور سودآوری فعالیت کند، به این معنی است که شرکت انحصارطلب در حال سوء استفاده از موقعیت خود در بازار است و باید از آن جلوگیری شود در نهایت دیوان دادگستری پرونده را برای بررسی بیشتر به دادگاه عمومی بازگرداند.
شکست اینتل؛ قربانی یک ارزیابی اشتباه
در سال 2022، دادگاه عمومی حکم خود را در مورد ارجاع از سوی دیوان دادگستری صادر کرد. دادگاه عمومی‌اعلام کرد که کمیسیون اروپا به دلیل نقص شواهد و مدارک و اعمال نادرست تستهای اقصادی مربوط، نتوانسته است ثابت کند که تخفیفهای اینتل قادر به محدود کردن رقابت بر اساس آزمون رقیب کارآمد هستند. دادگاه عمومی همچنین دریافت که کمیسیون اروپا میزان اثر تخفیفهای اینتل را اشتباه محاسبه کرده است. در نتیجه، دادگاه عمومی تصمیم کمیسیون اروپا را باطل کرد.
در این سال دادگاه عمومی، بر اساس معیارهای تعیین شده توسط دیوان دادگستری، درگیر تجزیه و تحلیل اقتصادی بسیار گسترده و دقیق از اثرات محدود کننده تخفیفهای مشروط شد. طبق گفته دادگاه عمومی، کمیسیون هنگام اعمال آزمون رقیب کارآمد برای تخفیفهای اینتل چندین اشتباه مرتکب شد:
1. از آنجایی که یک شرکت مسلط در بیشتر موارد یک شریک تجاری اجتناب‌ناپذیر است، باید تحت آزمون رقیب کارآمد کمیسیون اروپا ارزیابی میشد که کدام سهم از تقاضای مشتریان میتوانست به تامین‌‌کنندگان جایگزین (به اصطلاح «سهم قابل رقابت») انتقال پیدا کند. هنگام محاسبه سهم قابل انتقال، کمیسیون به اشتباه تنها به شواهد خاصی (یک اظهارنامه که توسط یکی از مشتریان اینتل تهیه شده بود) استناد کرد در حالی که چندین مدرک دیگر را که اینتل ارائه کرده بود و مطالب دیگری را نشان می‌داد نادیده گرفت.
2. همچنین میتوان به این مسئله اشاره کرد که دوره زمانیای که دادهها در ان جمع شده بودند بسیار کوتاه بوده و استدلال بر مبنای آنها از اتقان کافی برخوردار نبوده است.
دادگاه عمومی‌به این نتیجه رسید که با توجه به موارد فوق، «تحلیل آزمون رقیب کارآمد کمیسیون اروپا انجام شده توسط کمیسیون […] دارای اشتباه است و‌جریمه 1.06 میلیارد یورویی را به طور کامل باطل کرد.
دادگاه عمومی‌در این رای بیان کرد که تنظیم‌گران رقابت باید اثرات ضدرقابتی تخفیفهای انحصاری را ارزیابی کرده و به وضعیت بازار و مسائل ارائه شده توسط شرکتهای متهم به اعمال رویههای ضدرقابتی توجه کرده، جزئیات مختلف را در نظر گیرند و نمی‌توان به صرفِ پیش‌فرض گرفتنِ ضدرقابتی بودنِ این تخفیفات مدعی ضدرقابتی بودن این تخفیفات شد. هرچند دادگاه بیان نمی‌کند که چه سطحی از جزئیات و چه معیارهایی باید در نظر گرفته شوند اما مشخص است که دیگر پیش‌فرض بودن تخفیفات انحصاری به تنهایی برای جریمه متخلفین کافی نیست.
اما در اینجا باید نگرانی‌های حقوقی موجهی را در مورد رویکرد اتخاذ شده در رای سال 2022 مطرح کرد. برخی از حقوق‌دانان سوالاتی بسیار جدی را پیرامون تصمیم دادگاه مطرح کردند. در ابتدا باید گفت که برخی از آنها معتقد بودند که محدود کردن کمیسیون به یک چک لیست برای ارزیابی پرونده‌ها یا در نظرگرفتن نفع شرکتها و نه مصرفکنندگان در بازار، رویکرد مناسبی برای مقابله با تخفیفهای انحصاری نیست. همچنین نگاه جدید به مسائل اقتصادی مربوط به تخفیفهای ضدرقابتی بدون پایه‌ای حقوقی و قانونی برای آن، نمی‌تواند رویه‌ای مناسب و از منظر قضایی امن برای رسیدگی به پرونده‌ها بوده و افق روشنی را به فعالان بازار ارائه کند. رای کمیسیون در سال 2009 بر اساس رویه قضایی و اسناد قانونی مصرح در آن زمان بوده و رای دادگاه در سال 2022 یک رویه جدید و بدون مبنای قانونی قابل توجه را ارائه میکند. این امر میتواند پیشبینی پذیری دادگاه‌ها را به شدت مورد آسیب قرار داده و به نظام قضایی رقابت در اروپا آسیب بسیاری را وارد سازد.
از سوی دیگر اما برخی پرونده تخفیف اینتل را یک پرونده پیچیده و مهم که تأثیر قابل توجهی بر حقوق رقابت در اتحادیه اروپا داشته است برمیشمارند. به طور کلی، در حالی که رویههای پیشین دادگاه‌های اتحادیه اروپا به دلیل نواقص بسیار در حال تبدیل شدن به یک پاشنه آشیل برای نظام حقوق رقابت اروپا بود اما حکم سال 2022 با اتخاد رویکردهای منطقی متناسب با بازار، امنیت قضایی مورد نظر فعالان بازار را تضمین کرد. (4)[MJ2] [p3]
رهیافتی برای نظام رقابتی ایران
بازار رقابتی، حقوق و اقتصاد رقابت در ایران را میتوان کودکانی نوپا در نظر گرفت که سیاست‌گذاران کشور در مواجهه با شرایط و در خلال روزگاران، آنها را در آغوش خود یافته و بالتبع، ایده‌ای درباره چگونگی تعامل و رعایت الزامات آنها ندارند. در حالی که امروزه در کشور‌های دنیا سیاست رقابتی مناسب یکی از پایه‌های اصلی سیاست صنعتی و توسعه‌محور است، در ایران سیاست‌گذاران به معدود نهادهای متولی امر رقابت در کشور نیز توجه کافی ندارند. همین امر باعث می‌شود که حقوق و اقتصاد رقابت نیز در ایران رواج نیافته و طبیعتا در نهایت امر متضرر این وضعیت نیز کسی جز عامه مردم به عنوان مصرفکنندگان نخواهد بود.
قانونگذار در بند (د) ماده 45 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل44، ذیل ممنوعیت قیمتگذاری تهاجمی، به ممنوعیت تخفیفهای مخل رقابت نیز اشاره کرده است. بنابراین باوجود اینکه میتوان ادعای خلاء قانونی در خصوص ممنوعیت این رویه ضدرقابتی را رد کرد، اما معیار مشخصی برای ارزیابی آن وجود ندارد. همین موضوع موجب فقدان رویه قضایی مشخص و قابلیت پیشبینی احکام شورا و در نتیجه کاهش موارد طرح دعوا و گزارش اعمال تخفیفات مخل رقابت از سوی فعالان تجاری شده است. این امر را میتوان در موارد محدودی که از تخفیفات مخل رقابت شرکتها نزد شورای رقابت طرح شکایت شده است، به خوبی مشاهده کرد. در این موارد شورا صرفا تایید را رد ارتکاب بند (د) ماده 45 قانون مذکور را بدون هیچگونه بیان شیوه ارزیابی و شرح مستدل اعلام کرده است.[16]
در این وضعیت نگاه به نظام‌های حقوقی پیشرفته دنیا چه چیزی را میتواند به ما نشان دهد و چه کسانی باید این مسائل را مورد توجه قرار دهند؟
در قدم اول، سیاست‌گذاران باید توجه به رقابت در بازار و توجه به تنظیمگر رقابت در بازار را در اولویت‌های خود قرار داده و سعی در ایجاد یک محیط مناسب برای فعالیت یک تنظیمگر مستقل از دولت و بازار داشته و با ارائه تامین درخورِ این نهاد‌ها، مفهوم رقابت را در کشور به ثبات و درجه نهادینگی برسانند.
قدم دوم را باید نهاد تنظیمگر رقابت در ایران یعنی شورای رقابت بردارد. شورای رقابت به عنوان نهادی که تا حدودی استقلال آن تضمین شده است و از بدنه‌ی کارشناسی متخصصی برخوردار است؛ باید سعی در ترویج مفاهیم رقابتی و ایفای نقش به عنوان یک شتاب‌دهنده‌ی حقوق و اقتصاد رقابت عمل کند. انتظار میرود باتوجه به اینکه در ماده 58 قانون اجرای سیاست های کلی اصل44، یکی از اختیارات شورای رقابت را تشخیص مصادیق رویه های ضدرقابتی احصا شده است، شورا با درپیش‌گرفتن رویکردی فعالانه به مسائل رقابتی، مانند تدوین آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها و راهنمایی‌هایی مربوط به هرکدام از اعمال ضدرقابتی مندرج در فصل نهم قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44، اهتمام ورزد.
قدم سوم نیز به جامعه آکادمیک ایران تعلق دارد. اگرچه تا کنون رقابت در ایران به اندازه کافی و متناسب با چشم‌اندازهای اقتصادی مورد توجه سیاست‌گذاران و سیاست‌گذاری کلان در کشور نبوده اما نحیف بودن این علم چه در شاخه حقوق و چه در شاخه اقتصاد در ایران، خودش یکی از عوامل ضعف اهتمامها است.
در نهایت با توجه به پتانسیلهای موجئد در متن قانون شایسته است که شورای رقابت با صدور آرایی مستدل به استدلالهای حقوقی و مستند به خروجی تستهای اقتصادی و تدوین دستورالعمل متناسب با آخرین رهیافتهای حقوقی در مسئله تخفیفهای ضدرقابتی، گام رو به جلو در ایجاد فضایی برای رشد ان حوزه از حقوق رقابت بردارد.