داستان فرمان اجرایی اسموت هاولی در آمریکا

بسیاری از ما ایالات متحده آمریکا را به عنوان پرچم‌دار اصلی کاپیتالیسم و اقتصاد بازار آزاد در دنیا می‌شناسیم اما این ادعای چندان درستی نیست. آمریکا، امروز آزادترین اقتصاد دنیا را ندارد و به طرز شگفت انگیزی، آزادترین اقتصادهای دنیا بر اساس آخرین گزارش بنیاد هریتیج، به ترتیب سنگاپور، سوییس، ایرلند، نیوزلند و لوکزامبورگ هستند که به همراه تایوان، استونی و هلند در جایگاه اقتصادهای «آزاد» قرار گرفته‌اند. آمریکا در این رده‌بندی در رتبه 25ام و در بین کشورهای «عمدتا آزاد» قرار گرفته و تنها 9 پله با سقوط به دسته کشورهای «نسبتا آزاد» فاصله دارد.

در این نوشتار قصد داریم به فرمان اجرایی اموث-هاولی بپردازیم چراکه به فضای غالب بر اقتصاد ایران و همچنین منطق حاکم بر سیاست‌گذاری این حوزه نزدیک است. این یکی از مهترین فرامین اجرایی تاریخ ایالات متحده آمریکاست که داگلاس ارواین، استاد اقتصاد کالج دارتموث در مقاله‌ای تحت عنوان فاجعه سیاست تجاری: درس‌هایی از دهه ۱۹۳0 آنرا یکی از بدترین تصمیمات در مغایرت با مبانی تجارت آزاد می‌داند؛ (Irwin, 2012) اما پرداختن به این فرمان اجرایی بدون دانستن ریشه‌ها و بستر شکل‌گیریِ آن قابل فهم نخواهد بود.

داستان اصلی این فرمان به سالهای رکود بزرگ در آمریکا باز می‌گردد. رکود بزرگ یک رکود اقتصادی شدید و طولانی بود که از سال ۱۹۲۹ شروع شد و تا اواخر دهه ۱۹۳۰ ادامه داشت. این طولانی‌ترین و شدیدترین رکودی بود که در تاریخ کشورهای صنعتی اتفاق افتاد.

اصلی‌ترین دلیلی که برای آغاز رکود بزرگ ذکر می‌شود سقوط بازار سهام در سال 1929 بود. بازار سهام در آغاز دهه 1920، شاهد رشد چشمگیر و عجیبی بود که بیشتر از سفته‌بازی و فعالیت‌های غیرمولد اقتصادی ناشی می‌شدند. این سفته‌بازی‌ها نیز به نوبه خود ناشی از مداخله دولت و سیاست‌های غلط فدرال رزرو[1] یا همان بانک مرکزی ایالات متحده بود- در این نوشتار به اختصار به آن «فِد» خواهیم گفت. میلتون فریدمن و آنا شوارتز در اثر مشترک و کلاسیک خود، تاریخ پولی ایالات متحده آمریکا معتقدند، اشتباه اول فِد این بود که در دهه 1920 نقشی فعال در تهیه اعتبار بدون پشتوانه ایفا کرد. (Friedman & Schwartz, 1971) این اعتبارات در اختیار بانک‌ها قرار گرفت و بانک‌ها نیز در قالب وام به توزیع آنها بین سرمایه‌گذاران پرداختند که نتیجتاً حجم زیادی از پول و اعتبارِ بدون پشتوانه وارد بورس آمریکا شد و یک «حباب سفته‌بازی» را پدید آورد. (Friedman, 1971 & Schwartz) این سفته‌بازی‌ها و رشد عجیب بازار سهام برای چندین سال پیوسته باعث شکل‌گیری یک نگاه غلط شده بود که «بازار سهام می‌تواند بی‌نهایت رشد کند»؛ هیجان ناشی از این رشدِ حیرت‌انگیز در دهه‌ی 1920 تا جایی بود که نام «دهه‌ی بیستم غُرّان» را برای آن برگزیده بودند.

در بادی باید به این مهم اشاره کرد که جرقه‌ی سقوط بازار سهام در سه روز متفاوت ولی نزدیک به یکدیگر اتفاق افتادند (روزهای 24 اکتبر، 28 اکتبر و 29 اکتبر 1929) و این یک پدیده‌ی ناگهانی و در لحظه نبود اما اینکه دلیل اصلی این سقوط را باید در چه جُست تا حدودی به این مسئله بازمی‌گردد که هم شرکت‌ها، هم کارگزاران بورسی و هم بانک‌هایی که سرمایه‌گذاری‌های هنگفتی در بورس کرده بودند از حداقل 2 سال قبل، از رشد حبابیِ آن و ریسک فزاینده‌ی سرمایه‌گذاری در بورس اطلاع داشتند. بیشتر شرکت‌ها به دلیل سرمایه‌های سرشاری که از فروش سهام خود در بورس به دست آورده بودند، حجم تولیدات خود را به شدت افزایش داده و نتیجتا با بازارهای اشباع شده مواجه شدند که بعد از چند سال به مرور خود را نشان می‌داد. (Roth, 2010) شاید این سطح از عرضه در بازار که به نوعی از میزان تقاضا پیشی گرفته بود را بتوان نیمه پُرِ لیوانِ رشدِ حبابیِ بازارِ سهام دانست. میزان زیادی از تزریق سرمایه، باعث تحقیق و توسعه‌ی گسترده‌ای در صنایع آمریکا شده بود که با ورود کالاهای سرمایه‌ای جدید، هزینه تمام‌شده را کاهش  و مقیاس تولید را به حد چشمگیری افزایش داد اما به هر حال، نقش این مازادِ تولید در بزرگترین رکودِ تاریخ را نمی‌توان انکار کرد.

پس از سقوط بازار سهام، تاثیر رکودِ ناشی از آن به سرعت از ایالات متحده و قاره آمریکا فراتر رفت. در نتیجه‌ی سیاست‌های حمایت‌گرایانه دولت‌ها به بهانه حفظ صنایع داخلی خود، تجارت جهانیْ منقبض و فعالیت‌های اقتصادی در سراسر دنیا رو به کاهش رفتند. توجیهی که حداقل در آن دوران، منطقی به نظر می‌رسید این بود که جلوی واردات گرفته و عرضه کالا کاهش یابد تا به نوعی مشکل مازاد تولید بنگاه‌های داخلی در کشورها برطرف گردد. (Irwin, 1998) ایالات متحده آمریکا هم از این قاعده مستنثنی نبود و ابتکار این رویکرد در آمریکا را سناتور رید اسموت و عضو مجلس نمایندگان، ویلیس هاولی به دست گرفتند. طبیعتا نیات و مقاصد اولیه این دو دولتمرد آمریکایی را نمی‌توان شرارت‌آمیز دانست اما این را نیز باید نمونه‌ای دیگر از جهنم نیات خوب دانست.

چیزی که خیلی از حامیان سیاست صنعتی و تعرفه‌گذاری‌های تجاری در نظر نمی‌گیرند اقدام متقابل دولت‌هاست. اینگونه نیست که کشوری بر روی واردات از کشور دیگری تعرفه‌گذاری کرده و درآمد بنگاه‌های تجاری و بازارِ آنها را در قلمرو سرزمینی خود محدود کند اما کشورِ مقابل همچنان اجازه‌ی واردات با تعرفه‌های اندک یا فاقد تعرفه را برای طرف مقابل محفوظ دارد؛ و این دقیقا همان اتفاقی بود که در دهه 1930 افتاد. این سیاست، به زنجیره‌ای از تعرفه‌گذاری‌ها انجامید که تجارت بین‌الملل را بسترِ یک جنگ اقتصادی جهانی تبدیل کرد و نتیجتا حجم آنرا بیش از 40 درصد کاهش داد. (شکل 1)

پس از پیگیری این سیاست ‌در آمریکا، تعرفه‌هایی بین 40 تا 47 درصد بر روی بیش از 20 هزار کالای وارداتی وضع شد و کشورهای دیگر نیز همین رویکرد را درپیش گرفتند که به نوبه خود با فراگیر شدن تعرفه‌گذاری بین کشورها، جنبه‌های تلافی‌جویانه نیز به بازتولید این فرآیند انجامید. نکته جالب و تا حدی طنزآمیز اینجاست که هدف اولیه از این تعرفه‌گذاری، حل مشکل مازاد تولید بنگاه‌ها در آمریکا بود ولی پس از اقدام متقابل شرکای تجاری آمریکا مبنی بر تعرفه‌گذاری بر روی کالاهای آمریکایی، میزان صادرات آمریکا به سرعت ظرف سه سال یعنی تا سال 1932 حدود 67 درصد کاهش یافت. این وخامت به حدی بود که کاهش در میزان صادرات آمریکا بیشتر از کاهش در میزان وارادات آن بود و تراز تجاریِ مثبت این کشور، نسبت به پیش از تعرفه‌گذاری، رو به کاهش چمشگیری گذاشت و با کاهش صادرات، مازاد تولید آنها حتی بیشتر شد. (شکل 2)

اما شاید بزرگترین بازنده‌ی فرمان اجرایی 1930 یا همان اسموت-هاولی، بزرگترین کشور صادرکننده به آمریکا باشد. مشخصا باید به جمهوری وایمار سابق و آلمان فعلی اشاره کنیم که در آن دوران همچنان با زخم‌های به جا مانده از جنگ جهانی اول و تبعات آن که بیشتر از «معاهده ورسای» ناشی می‌شد دست به گریبان بود. فرانسوی‌ها با این معاهده چنان زخمی بر پیکره‌ی آلمان گذاشته بودند و آنچنان این کشور را تحقیر کردند که در جنگ جهانی دوم و در زمان تسلیم شدن فرانسه در مقابل قوای آلمان، آلمانی‌ها در اقدامی تلافی‌جویانه، نمایندگان فرانسه را وادار کردند تا قرارداد تسلیم خود را در همان واگنِ قطاری امضا کنند که آلمان‌ها معاهده‌‌ی ورسای را امضا کرده بودند.

اما طبیعتا بیشتر از تحقیر آلمان، آنچه اثرات اقتصادی شدیدی برای این کشور داشت از دست دادن مهمترین قسمت‌های صنعتی خود، وادار شدن به پرداخت غرامت و همچنین از دست دادن معادن ذغال سنگ بود که مهمترین منابع انرژی صنعتی آنرا تشکیل می‌دادند. شروط این معاهده به قدری سخت‌گیرانه و مخرب بود که اقتصاددان پرآوزاره، جان مینیارد کینز در سالِ 1919 و در مقاله‌ای تحت عنوان عواقب اقتصادی صلح  بابت آنچه این پیمان بر سر مردم آلمان خواهد آورد هشدار داد. (Keynes, 2013) همه این عوامل یک وضعیت اقتصادی و اجتماعی شکننده و به شدت آبستن بی‌ثباتی را برای آلمان آماده کرد ولی ضربه آخر بر این وضعیت را جنگ اقتصادی جهانی بر شرایط آلمان نواخت.

در دوران جمهوری وایمار در آلمان (۱۹۱۹-۱۹۳۳)، تجارت قابل توجهی بین آلمان و ایالات متحده وجود داشت. ایالات متحده در این دوره شریک تجاری مهمی برای آلمان بود. آلمان طیف وسیعی از کالاها از جمله خودرو، ماشین آلات، مواد شیمیایی، منسوجات و محصولات تولیدی را به ایالات متحده صادر می‌کرد که محبوبیت زیادی هم در آمریکا داشتند. آلمان در مقابل، بیشتر مواد اولیه و کالاهای سرمایه‌ای همچون محصولات کشاورزی و ماشین آلات و تجهیزات صنعتی از ایالات متحده وارد می‌کرد و این مسئله فرصت فرآوری و خلق ارزش افزوده را برای اقتصاد جنگ‌زده آلمان ایجاد کرده بود. صنایع آلمان برای حمایت از فرآیندهای تولید خود به شدت به بازار آمریکا متکی بودند. روابط تجاری بین آلمان و ایالات متحده برای دو طرف سودمند بود و هر دو کشور از مبادله کالا سود می بردند. ایالات متحده، بازار بزرگی برای صادرات آلمان فراهم کرد و از تولید صنعتی و رشد اقتصادی آلمان در طول جمهوری وایمار حمایت می‌کرد. با این حال، شروع رکود بزرگ و متعاقب آن اجرای اقدامات حمایتی، تأثیر قابل توجهی بر تجارت آلمان با ایالات متحده داشت. این اقداماتِ حمایتی، منجر به کاهش صادرات آلمان به ایالات متحده شد و بر حجم کلی تجارت بین دو کشور تأثیر گذاشت.

پس از اعمال تعرفه‌ها از جانب آمریکا، جمهوری وایمار نیز در اقدامی تلافی‌جویانه به تعرفه‌گذاری علیه واردات آمریکا پرداخت و نتیجتا وضعیتِ اقتصادی این کشور رو به وخامت گذاشت. بسیاری از بنگاه‌ها ورشکسته شدند و بیکاری در آلمان به شدت افزایش یافت. (شکل 3) مشخصا نمی‌توان تنها علت قدرت‌یابی نازی‌ها در آلمان را فقط صیانت‌گرایی اقتصادی در آمریکا دانست چراکه رژیم سیاسی جمهوری وایمار مشکلات درونی بسیاری داشت که عمده‌ی آنها به نهادهای ناکارای آن بازمی‌گشت؛ (نولته, 1400) از قانون اساسی آن گرفته تا محدودیت‌ها و فشارهای همسایگان به ویژه فرانسه. اما آنچه مشخص است رشد بیکاری ناشی از ورشکستگی‌های اقتصادی بود.

تعداد افراد بیکار به سرعت افزایش یافت و ظرف تنها چند سال از 1 میلیون نفر به 6 میلیون نفر یعنی حدود 44 درصد رسید. افزایش 6 برابری بیکاری (شکل 3) و تورم 1 میلیارد درصدی آلمان، این کشور را به بی‌ثباتی کشانید و در آستانه فروپاشی کامل قرار داده بود.

آلمان، همچنان در حال پرداخت غرامت جنگ جهانی اول به چندین کشور اروپایی بود و این خروج منابع ارزی و مالی به شدت بر پشتوانه مارکِ آلمان تاثیر گذاشت که نهایتا به اَبَر تورم ختم شد. یک تئوری شاید این باشد که قدرتگیری نازی‌ها در آلمان شاید ناشی از اَبَر تورم در این کشور باشد اما شواهد چنین مسئله‌ای را چندان تایید نمی‌کنند. ابر تورم جمهوری وایمار از چندین سال قبلتر آغاز شده بود و در سال 1924 به نزدیکِ 1 میلیارد میلیارد (کادریلیارد) درصد رسیده بود (شکل 5)  اما تا سه بعد از آن که همچنان وضعیت اقتصادی حتی وخیم‌تر هم شد حزب نازی بیش از 3 درصد آرا را کسب نکرد (شکل 4)

آنچه بیشترین تاثیر را بر تقویت بنیه و سرمایه اجتماعی حزب نازی داشت، بیکاری بود. با شدت گرفتن رشد بیکاری در آلمان، پایگاه حزب نازی مدام قوی‌تر می‌شد. میزان آرای حزب نازی که مستقیما از ارتش بیکاران ناشی می‌شد در 1932 یعنی سال تخته‌بند کردن قدرت توسط این حزب، حدود 45 درصد از کل آرای آنها را تشکیل می‌داد که بیکاران را به بزرگترین حامیان این حزب تبدیل کرد. (نولته, 1400) اساسا رابطه بین پوپولیسم و بحران‌های اقتصادی در ادبیات علوم اجتماعی مسئله‌ایست که بسیار بدان پرداخته شده است. دارون عجم اوغلو و جیمز رابینسون در نوشتاری به مسئله بیکاری و ناامنی اقتصادی در جمهوری وایمار و به قدرت رسید نازی‌ها پرداخته‌اند. به گفته این دانشمندان، «اما در انتخابات سال 1928، نازی‌ها رای حداقلی به دست آوردند که کمتر از سه درصد آرا بود. اما همه اینها با سقوط بازار وال‌استریت و آغاز رکود بزرگ جهانی در سال 1929 تغییر کرد. اگرچه اثر اصلی این رکود در سال 1930 در آلمان بروز یافت اما همان سال 1929 هم با سقوط سرمایه‌گذاری مواجه شد. سال 1930، درآمد ملی هشت درصد تقلیل یافت. تا سال 1931، یک‌چهارم درآمد ملی از بین رفت و تا سال 1932، 40 درصد. همه آلمانی‌ها شاهد بودند که درآمدشان به‌طور چشمگیری کاهش می‌یابد اما مساله اصلی بیکاری بود که به بالاترین سطح در کشورهای پیشرفته رسید؛ 44 درصد. این در حالی بود که نرخ بیکاری ایالات‌متحده در سال 1932، 24 درصد و بریتانیا 22 درصد بود.» (Acemoglu & Robinson, 2019)

اینکه حفظ تجارت آزاد و پرهیز از حمایت‌گرایی می‌تواند نقشی تعیین‌کننده در حفظ صلح و منزوی کردن افکار رادیکال داشته باشد مسئله جدیدی نیست. دو دانشمند علوم سیاسی، اریک گارتزکه و جوزف هویت، به بحث تجارت آزاد و رابطه آن با صلح پرداخته‌اند. آنها در یک مطالعه بزرگتر در سال 2010، 222 درگیری نظامی را از سال 1950 تا 1992 تجزیه و تحلیل کردند و تنها مواردی را بررسی نمودند که «برگرفته از تصمیمات عالی‌رتبه‌ترین رهبران سیاست خارجی یک دولت هستند». آن دسته از درگیری‌هایی که ناشی از زد و خورد بین نیروهای خط مقدم بوده و مستقیماً توسط مقامات ارشد مجوز نداشتند، در نظر گرفته نشد. این تحلیل بار دیگر بر این سؤال تمرکز داشت که کدامیک بیشتر از درگیری نظامی جلوگیری می‌کند؟ نظمِ سیاسیِ دموکراتیکِ یک کشور (که از قضا هیتلر و حزب نازی در یک انتخابات کاملا دموکراتیک به قدرت رسیدند) یا نظمِ اقتصادیِ مبتنی بر بازار و تجارت آزاد آن! نتیجه این بود که کاپیتالیسم و نه دموکراسی، مهم‌ترین عامل در فقدان یا کاهش فراوانی درگیری‌های نظامی و جلوگیری از جولان تندروها بود. آنها در اینباره مدعی هستند: «این توسعه اقتصادی و آزادی‌های بازاری است که صلحِ بینِ دولت‌ها را تسریع می‌کند، نه آزادی سیاسی». (زیتملن, 1402) هر چند که نگارنده مخالف آزادی سیاسی نیست و آنرا عنصر ضروری برای تعالی هر انسانی می‌داند اما فقر و ناامنی اقتصادی، زمانی که با دموکراسی بدون نهادهای موثر ترکیب شود چیزی جز بی‌ثباتی و پوپولیسم به همراه نخواهد داشت و بستر مناسبی برای رشد تندروها و میلیتاریسم تهاجمی خواهد. از سوی دیگر، حمایت‌گرایی اقتصادی نه تنها در بسیاری از موارد مورد بررسی نشان داده که امکان پاسخگویی به اهداف ماهوی خود را ندارد بلکه نتایجی کاملا در جهت عکس خود (مانند فرمان اسموث-هاولی) بروز داده است.