فراتر از فساد: تضاد منافع در بخش عمومی در نسبت با توسعه اقتصادی

محمدامین عامری – پژوهشگر ارشد بخش تنظیم‌گری

تضاد منافع در بخش دولتی، چالش‌های قابل‌توجهی را برای آزادی اقتصادی و ایفای نقش وسیع‌تر بخش خصوصی ایجاد می‌کند. هنگامی که منافع شخصیِ مقامات دولتی درگیر وظایف حرفه‌ای آنان شود یا از تصمیمات رسمی خود متناظر به منافع شخصی بهره‌مند شوند، مرزهای بین وظایف عمومی و سود شخصی آنها مخدوش شده و نتیجتاً منجر به زوال اعتماد و سرمایه اجتماعی، ناکارآمدی‌های اقتصادی و بستر مناسبی برای فساد خواهد شد. این مقاله بررسی می‌کند که چگونه این تضاد منافع، آزادی اقتصادی را محدود، بخش خصوصی را تضعیف و فساد را تشدید می‌کند و همچنین باتکیه‌ بر بررسی‌های موردی چند راه کار به‌صورت خلاصه ارائه می‌گردد.

محدود کردن آزادی اقتصادی

آزادی اقتصادی در محیط‌هایی شکوفا می‌شود که قوانین شفاف، حقوق مالکیت محفوظ و ورود به بازار بدون مانع باشد. بااین‌حال، تضاد منافع در بخش دولتی یکی از اصلی‌ترین عوامل تضعیف این اصول است. مقامات دولتی منتفع از برخی کسب‌وکارها، ممکن است سیاست‌هایی را اجرا کنند که در جهت انتفاع خود و مختل‌کننده رقابت و نوآوری باشد. به‌عنوان‌مثال، مقامات ممکن است از قدرت نظارتی خود برای اعمال مقررات سنگین بر رقبا یا اعطای شرایط مطلوب به کسب‌وکارهایی که از آن‌ها منتفع هستند استفاده کرده و بدین صورت، باعث ایجاد یک زمین بازی ناهموار شوند.

این‌گونه اعمال، مکانیسم‌های بازار را تحریف و دچار اعوجاج می‌سازند؛ جایی که موفقیت بیشتر به کارایی یا نوآوری بستگی ندارد بلکه به روابط سیاسی متکی خواهد بود. در نتیجه، کارآفرینان و کسب‌وکارها با عدم قطعیت و هزینه‌های بیشتری مواجه می‌شوند زیرا آن‌ها در شرایطی قرار خواهند گرفت که مقررات و اجرای آن‌ها به‌صورت انتخابی اعمال خواهند شد. این عدم قطعیت، نه‌تنها توجیه سرمایه‌گذاری‌های جدید را از بین می‌برد بلکه می‌تواند منجر به فرار سرمایه شود. فیسمان و گلدن در این باره می‌گویند: «هزینه فساد محدود به مبالغ مستقیم پرداخت شده نیست؛ آسیب واقعی آن در تحریف انگیزه‌های اقتصادی و تخصیص نادرست منابع نهفته است.»

تضعیف بخش خصوصی
تضاد منافع همچنین باعث تضعیف بخش خصوصی می‌شود، زیرا مرزهای بین نقش‌های عمومی و خصوصی را تار می‌کند. هنگامی که مقامات دولتی دارای منافعی در شرکت‌های خصوصی و یا شبه‌دولتی (خصولتی) هستند، رقابت بین بخش دولتی و خصوصی نامتعادل می‌شود. مقامات دولتی ممکن است منابع عمومی و قراردادها را به منافع خصوصی خود هدایت کنند، فرصت‌های سایر شرکت‌های خصوصی را کاهش داده و اصول رقابت عادلانه را تضعیف کنند.
علاوه بر این، چنین تضاد منافعی اغلب به شخصی‌سازی سودها و اجتماعی‌کردن زیان‌ها منجر می‌شود. به‌عنوان‌مثال، در مواردی که مشارکت‌های عمومی-خصوصی یا شرکت‌های دولتی درگیر هستند، مقامات ممکن است سیاست‌هایی را ترجیح دهند که تضمین‌کننده سود برای سرمایه‌گذاری‌های خصوصی آن‌ها باشد؛ هزینه این رویکردها اغلب به مالیات‌دهندگان یا عموم مردم تحمیل می‌شود. این نه‌تنها بخش دولتی را با هزینه‌های غیرقابل‌تحملی مواجه می‌کند بلکه انگیزه بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری و ورود به رقابت با بخش دولتی تا حد زیادی تخریب خواهد شد.

افزایش فساد
تضاد منافع بستر مناسبی برای فساد نیز هست. هنگامی که مقامات دولتی دارای منافع خصوصی باشند، احتمال ورود آنها به فعالیت‌های فسادزا برای حفاظت از منافع یا افزایش ثروت خصوصی خود افزایش خواهد یافت. این می‌تواند درشیوه آشکار آن به شکل رشوه‌خواری، اختلاس یا به صورت رایج‌تر و پنهانی‌تر به صورت تبعیض در اعطای قراردادهای دولتی، یا تنظیم مقررات و قوانین (تنظیم‌گری در صورت عدم استقلال تنظیم‌گر) به نفع کسب‌وکارهای شخصی صورت گیرد. به‌عنوان‌مثال، مقامات دولتی ممکن است برای تسریع خدمات، نادیده‌گرفتن تخلفات یا اعطای قراردادهای سودآور رشوه بگیرند؛ این باعث ایجاد محیطی می‌شود که در آن فساد، ماهیت سیستماتیک پیدا خواهد کرد؛ به بیان دیگر، صرف‌نظر از تعویض کارگزار یا تعقیب قضایی این افراد، هر شخص دیگری که در منصب قرار گیرد متعاقباً وارد فساد شده و دیگر با استفاده از اصلاحات در نیروی انسانی نمی‌توان با فساد مبارزه نمود.
این فساد، اعتماد عمومی به نهادها را تضعیف کرده و قانون‌مداری را دچار فرسایش می‌کند. شهروندان و کسب‌وکارها ایمان خود به صحت و عدالت نهادهای عمومی را از دست می‌دهند که منجر به کاهش مشارکت مدنی و سطوح بالاتری از بدبینی نسبت به دولت می‌شود. علاوه بر این، فساد هزینه‌های انجام کسب‌وکار را افزایش می‌دهد زیرا شرکت‌ها باید برای رشوه و پرداخت‌های غیرقانونی دیگر نیز منابعی کنار بگذارند که در نتیجه بهره‌وری کلی اقتصادی و رشد را کاهش خواهد داد. به بیان دیگر، «فساد نه‌تنها منابع را از استفاده‌های تولیدی منحرف می‌کند بلکه ساختارهای نهادی ضروری برای توسعه بلندمدت اقتصادی را نیز فرسایش می‌دهد.»

مطالعات موردی درباره تضاد منافع در بخش دولتی
برای درک بیشتر تأثیر تضاد منافع می‌توانیم به بررسی مطالعات موردی از کشورهای مختلف بپردازیم.

ایالات متحده: قانون اخلاق در دولت و اداره اخلاق دولت
ایالات متحده تاریخ طولانی‌ای در مقابله با تضاد منافع در بخش دولتی دارد. یکی از مهم‌ترین تلاش‌های قانونی برای مقابله با این مسائل، قانون اخلاق در دولت سال 1978 است که پاسخی به رسوایی واترگیت بود. این قانون، منجر به تاسیس نهاد جدیدی به نام دفتر اخلاق دولت (OGE) شد که یک آژانس با وظیفه جلوگیری از تضاد منافع در قوه مجربه است.

OGE مسئول اجرای قوانین اخلاقی، نظارت بر افشای مالی و اطمینان از رعایت استانداردهای اخلاقی در بین کارمندان فدرال است. قانون اخلاق در دولت از مقامات عالی‌رتبه می‌خواهد منافع مالی خود را به‌صورت عمومی افشا کنند که این امر به شناسایی و کاهش تضاد منافع احتمالی کمک می‌کند. این شفافیت برای جلوگیری از تصمیم‌گیری مقامات دولتی به نفع منافع خصوصی خودشان و به ضرر منافع عمومی طراحی شده است .
علی‌رغم این تلاش‌ها، تضاد منافع در ایالات متحده همچنان چالش‌برانگیز است. به‌عنوان‌مثال، مقامات دولتی بین موقعیت‌های دولتی و مشاغل بخش خصوصی، اغلب در صنایعی که قبلاً نقش تنظیم‌گری آنها را بر عهده داشته‌اند در گردش‌اند و این نگرانی‌های زیادی را ایجاد می‌کند. این عمل می‌تواند شرایطی را ایجاد کند که مقامات در آن، سیاست‌هایی را به نفع کارفرمایان آینده آن‌ها ترجیح دهند. چنین رویکردهایی، اعتماد عمومی را تضعیف کرده و به تسخیر نظارتی منجر می‌شود .

ایتالیا: عملیات دست‌های پاک
ایتالیا یک مثال برجسته از چگونگی تداوم فساد به دلیل تضاد منافع است. در اوایل دهه 1990، عملیات دست‌های پاک فساد گسترده‌ای را که مقامات دولتی، احزاب سیاسی و رهبران تجاری را در بر می‌گرفت، فاش کرد. این تحقیق قضایی سیستمی را کشف نمود که در آن قراردادهای عمومی به طور معمول در ازای رشوه اعطا می‌شد و وجوه اغلب به احزاب سیاسی منتقل می‌شدند .
این تحقیق منجر به صدور کیفرخواست برای تعداد زیادی از سیاستمداران و مدیران تجاری شد و چندین حزب سیاسی بزرگ را به فروپاشی کشانید. علی‌رغم این وقایع دراماتیک، مشکلات اساسی تضاد منافع و فساد به‌سختی در حال ریشه‌کنی هستند. بسیاری از مشکلات سیستماتیک ادامه یافتند و چالش‌های دستیابی به اصلاحات پایدار در محیط‌هایی که منافع عمومی و خصوصی عمیقاً در هم تنیده‌اند را برجسته می‌کنند . همان‌طور که قاضی ایتالیایی آنتونیو دی پیترو در طول عملیات دست‌های پاک اظهار کرد: «فساد به‌قدری گسترده بود که تبدیل به یک شیوه زندگی شده بود.»

برزیل: رسوایی پتروبراس
رسوایی پتروبراس در برزیل یکی از بزرگ‌ترین پرونده‌های فساد در تاریخ اخیر است که نشان می‌دهد چگونه تضاد منافع می‌تواند به فساد گسترده منجر شود. مدیران شرکت نفتی دولتی پتروبراس با شرکت‌های ساختمانی تبانی کرده بودند تا قراردادها را دست‌کاری و مبالغ را بیشتر از مقدار واقعی آنها فاکتور نمایند. وجوه اضافی برای پرداخت رشوه و کمک‌های مالی به سیاستمداران و احزاب سیاسی استفاده می‌شدند .

این رسوایی برخی از قدرتمندترین شخصیت‌های سیاسی برزیل را درگیر کرد و منجر به اعتراضات گسترده‌ای شد که خواستار پاسخگویی بودند. همچنین نشان داد چگونه شرکت‌های دولتی می‌توانند زمانی که مقامات دولتی، منافع شخصی و سیاسی را بر منافع عمومی اولویت می‌دهند، به ابزاری برای فساد تبدیل شوند. پرونده پتروبراس، اهمیت نظارت قوی و نیاز به اصلاحات ساختاری برای جلوگیری از سوءاستفاده‌های مشابه در آینده را نشان می‌دهد. دادستان برزیلی دلتان دالگنول در این باره اظهار کرده بود: «رسوایی پتروبراس عمق فساد و میزان تلاش‌های افراد قدرتمند برای محافظت از منافع خود را نشان می‌دهد.»

کره جنوبی: رسوایی سامسونگ
در کره جنوبی، رسوایی سامسونگ در سال 2017 نشان داد چگونه تضاد منافع می‌تواند به بالاترین سطوح دولت گسترش یابد. لی جائه-یونگ ، نایب رئیس سامسونگ به رشوه‌دهی به رئیس‌جمهور کره جنوبی پارک گئون-هه و همدست نزدیکش متهم شد تا حمایت دولت را برای یک قرارداد ادغام جنجالی که کنترل او را بر گروه سامسونگ تثبیت می‌کرد، جلب نماید .
این رسوایی منجر به استیضاح و برکناری رئیس‌جمهور پارک شد و همچنین به محکومیت و زندانی شدن لی جائه-یونگ انجامید. این پرونده روابط نزدیک بین کنسرسیوم‌های تجاری و دولت در کره جنوبی و پتانسیل این روابط برای منجر شدن به تضاد منافع و فساد قابل‌توجه را نشان داد. پیامدهای این رسوایی باعث تقویت قوانین و شفافیت بیشتر برای جلوگیری از چنین سوءاستفاده‌هایی در آینده شد . همان‌طور که سیاستمدار کره جنوبی مون جائه-این اظهار کرد: «تضاد منافع و فساد‌های ناشی از آن را باید بزرگ‌ترین تهدید علیه اعتماد به دولت و سرمایه اجتماعی آن در نظر گرفت.»

فیلیپین: رژیم مارکوس
فردیناند مارکوس در فیلیپین یک مثال کلاسیک از چگونگی فلج کردن اقتصاد یک ملت توسط تضاد منافع و فساد است. مارکوس و همکارانش میلیاردها دلار از صندوق‌های عمومی اختلاس کردند و در فساد و تبانی گسترده‌ای شرکت داشتند. خانواده مارکوس از قدرت خود برای کنترل بخش‌های اصلی اقتصاد استفاده کردند، منابع را برای سود شخصی منحرف کرده و رقابت را خفه نمودند .
عواقب این رویکردها برای فیلیپین ویرانگر بود و منجر به رکود اقتصادی و فقر گسترده شد. سقوط مارکوس در سال 1986 منجر به تلاش‌هایی برای بازگرداندن دارایی‌های دزدیده شده و اجرای اصلاحات شد. بااین‌حال، میراث فساد به سختی قابل غلبه است و همچنان با مشکلات مرتبط با تضاد منافع و حکمرانی دست و پنجه نرم می‌کنند .

راهکارها برای تضاد منافع (قابلیت تبدیل به اینفوگرافی)
مقابله با تضاد منافع در بخش دولتی نیازمند رویکردی چندجانبه است:
1. تقویت چارچوب‌های قانونی: قوانین و مقررات قوی برای تعریف و مدیریت تضاد منافع ضروری هستند که شامل قوانین واضح در مورد افشای مالی، محدودیت‌ها در داشتن منافع خصوصی هنگام اشتغال در مناصب دولتی و مجازات‌های سخت‌گیرانه برای تخلفات می‌شود. به‌عنوان‌مثال، قانون اخلاق در دولت ایالات متحده، مقامات دولتی را ملزم به افشای منافع مالی خود کرده و آن‌ها را از شرکت در فعالیت‌هایی که با وظایف عمومی آن‌ها تضاد دارد، منع می‌کند .
2. ترویج شفافیت: شفافیت در عملیات دولت و فرایندهای تصمیم‌گیری بسیار حیاتی است. دولت‌ها باید سیستم‌هایی را پیاده‌سازی کنند که دسترسی عمومی به اطلاعات درباره منافع مالی مقامات و منطق پشت تصمیمات سیاستی را فراهم نمایند. شفافیت به جلوگیری از رفتار مفسده‌انگیز کمک می‌کند و احتمال شناسایی و پاسخگویی را افزایش خواهد داد .
3. نهادهای نظارتی مستقل: ایجاد نهادهای مستقل برای نظارت بر رفتار مقامات دولتی می‌تواند به اجرای قوانین و مقررات تضاد منافع کمک کند. این نهادها باید قدرت تحقیق، حسابرسی و تحریم مقامات متخلف را داشته باشند. نمونه‌هایی شامل دفتر اخلاق دولت ایالات متحده است که رعایت دستورالعمل‌های اخلاقی را نظارت و اجرا می‌نماید .
4. مشارکت عمومی و آموزش شهروندی: درگیر کردن عموم مردم در فرایندهای حکمرانی و آموزش شهروندان در مورد حقوق آن‌ها و اهمیت حکمرانی اخلاقی می‌تواند آن‌ها را توانمند سازد تا مقامات را پاسخگو نگه دارند. برنامه‌های آموزش شهروندی می‌توانند آگاهی در مورد خطرات تضاد منافع و اهمیت یکپارچگی در خدمات عمومی را افزایش دهند .
5. حفاظت از افشاگران: حفاظت از افشاگرانی که تضاد منافع و فساد را فاش می‌کنند بسیار حیاتی است. افشاگران اغلب با خطرات قابل‌توجهی مواجه هستند، از جمله تلافی و به‌خطرافتادن شغل. حمایت‌های قانونی قوی و مکانیسم‌های حمایتی می‌تواند افراد بیشتری را تشویق کند تا رفتارهای غیراخلاقی بدون ترس از تلافی گزارش دهند .