بررسی نمونه‌هایی از انواع کمکهای دولتی به بنگاه‌های تحت مالکیت دولت در اقتصاد ایران
محمدامین عامری – پژوهشگر سیاست‌گذاری
در پی یک پروژه تحقیقاتی که از جانب وزارت امور اقتصادی و دارایی به مرکز مطالعات توسعه و رقابت محول شد، یک پژوهش جامع درباره انواع کمکهای دولتی که دولت به بنگاه‌های تحت مالکیت خود اعطا می‌نماید انجام و انواع و اشکال آن به احصا در آمد که در ادامه به خلاصه‌ای از این پروژه و انواع احصا شده می‌پردازیم. لازم به ذکر است علیرغم تحویل این پروژه به وزارت مربوطه اما همچنان مرکز مطالعات توسعه و رقابت در قالب یک پروژه طولانی مدت به این موضوع نگاه کرده و همچنان پژوهش‌ها در جریان است؛ لذا اگر خوانندگان محترم مایل به اشتراک‌گذاری تجربیات خود پیرامون بحث کمکهای دولتی به بنگاه‌های تحت مالکیت دولت در ایران هستند، لطفا با مرکز مطالعات توسعه و رقابت تماس حاصل فرمایند.
اندکی از تاریخچه رقابت در اقتصاد ایران و مروری بر ادبیات کمکهای دولتی و تبعات آنها:
پیشینه اقتصاد در ایران تا پیش از تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 در سال 1386 تقریبا دولتی است، و از این تاریخ به بعد با شروع فرآیند خصوصی سازی به تدریج تلاش میشود تا بخش خصوصی نیز از نظر اندازه و ورود به عرصه های مهم اقتصادی تقویت شود و در اقتصاد ایران نقش جدی‌تری ایفا کند. فلسفه و نگرش اصلی پشتیبان چنین سیاست بزرگ و تغییر رویکرد اساسی در اقتصاد ایران، به تجارب دهه‌های پیشین اقتصادی در ایران بر می‌گردد که اقتصاد دولتی توان تولید بهره‌ور یعنی خروجی و کیفیت بالا با قیمت پایین و رقابتی را نداشته و فراتر از آن انواع فسادها و رانت‌های مختلف اقتصادی نیز در کنار آن گسترش یافته بود. بنابراین تغییر رویکرد، بخش خصوصی به عنوان نیرویی که بتواند اقتصاد ایران را از وضعیت قبلی نجات دهد ضریب داده شد.
قانون‌گذاران و سیاست‌گذاران ایرانی در ماده 8 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 اشعار داشته اند که «هر امتیازی که برای بنگاه‌های دولتی مقرر شد، عینا و با اولیت برای بنگاه یا فعالیت‌های اقتصادی مشابه در بخش خصوصی، تعاونی و عمومی غیر دولتی باید در نظر گرفته شود» .
کمک دولتی یا اصطلاحاً State Aid از جمله موارد مورد مناقشه در حوزه حقوق اقتصادی هستند. حامیان این دست کمک‌ها به نقش آن در اشتغال‌زایی، ترویج صنایع استراتژیک، توسعه منطقه‌ای، توسعه زیرساختی و افزایش صادرات اشاره کرده و از این منظر، رانت‌های دولتی را مورد حمایت قرار می‌دهند. اما از سوی دیگر مخالفانی نیز وجود دارند که این دست کمک‌ها را زمینه‌ساز اَعمال ضدرقابتی‌ای از قیمت‌گذاری تهاجمی، تبعیض در شرایط و قیمت قرارداد، دخالت در ادغام بنگاه‌ها و… می‌دانند.
منبع اصلی ناکارآمدی ناشی از کمکهای دولتی، دست‌کاری آنها در سیگنال‌های بازار است. عموماً دو نوع ناکارآمدی اعم از «ناکارآمدی تخصیصی» و «ناکارآمدی فنی» به‌عنوان تبعات ناشی از کمکهای دولتی مطرح می‌شوند. ناکارآمدی تخصیصی، زمانی به وجود می‌آید که مقادیر نسبی تولید و مصرف کالاهای مختلف بهینه نباشد. ناکارآمدی‌های فنی زمانی به وجود می‌آیند که با درنظرگرفتن کل تولید، تلاشی برای کاهش هزینه‌ها و صرفه‌جویی در مقیاس تولید انجام نمی‌شود که البته بر اساس استانداردهای جدید باید هزینه‌های زیست‌محیطی را نیز در نظر گرفت.
این تداخل با سیگنال‌های بازار می‌تواند دو شکل گسترده داشته باشد. وقتی کمکهای دولتی به یک یارانه عمومی و فراگیر برای نهاده‌ها تبدیل می‌شوند، ناکارآمدی در این نقطه به وقوع می‌پیوندد که اختلافی بین قیمت‌های درک شده توسط عوامل اقتصادی که تحت‌تاثیر یارانهها قرار می‌گیرند، و قیمت‌های مبتنی بر هزینه «واقعی» رخ دهد. وقتی کمکهای دولتی شرکت‌های خاصی را هدف قرار می‌دهند، مکانیسم داروینی را مختل می‌سازند. اما مکانیسم داروینی در اقتصاد به چه معناست؟
در اقتصاد، اصطلاح «مکانیسم داروینی» به کاربرد اصول انتخاب طبیعی و تکامل داروین در تئوری و تحلیل اقتصادی اشاره دارد. این شامل این ایده است که نیروهای بازار و رقابت می‌توانند به عنوان یک مکانیسم انتخاب عمل کنند و شرکت‌ها یا رفتارهای اقتصادی خاص را بر دیگران ترجیح دهند. مکانیسم داروینی در اقتصاد نشان می‌دهد که شرکت‌ها یا افراد با مزیت‌های رقابتی، مانند محصولات برتر، هزینه‌های پایین‌تر، یا استراتژی‌های نوآورانه، احتمال بیشتری برای موفقیت و شکوفایی در بازار دارند. این مزایا به آنها اجازه می‌دهد تا مشتریان را جذب کنند، سود بیشتری ایجاد کنند و از رقبای خود بهتر عمل کنند. با گذشت زمان، شرکت‌های کمتر موفق ممکن است برای بقا تلاش کنند و ممکن است مجبور به خروج از بازار شوند. این مکانیسم اغلب با مفهوم «بقای شایسته» در علم اقتصاد همراه است. شرکت‌هایی که می‌توانند با شرایط متغیر بازار سازگار شوند، خواسته‌های مشتریان را به طور مؤثر برآورده کنند و به کارایی در تولید و توزیع دست یابند، احتمال بیشتری برای بقا و رشد دارند، درحالی‌که شرکت‌هایی که موفق به انجام این کار نمی‌شوند ممکن است با چالش‌ها یا حتی شکست مواجه شوند. مکانیسم داروینی در اقتصاد بر نقش رقابت به‌عنوان نیروی محرکه برای پیشرفت و کارایی اقتصادی تأکید دارد. از طریق رقابت، شرکت‌ها تشویق به نوآوری، بهبود محصولات یا خدمات خود و یافتن راه‌هایی برای کاهش هزینه‌ها می‌شوند. این فرایند منجر به تکامل و توسعه مستمر صنایع و کل اقتصاد میشود. ذکر این نکته حائز اهمیت است که مکانیسم داروینی در اقتصاد کاربرد استعاری اصول تکاملی است و نه تکرار مستقیم تکامل بیولوژیکی.
رویکرد سازمان تجارت جهانی و اتحادیه اروپا در مواجهه با بحث کمکهای دولتی:
اتحادیه اروپا:
اگر قصد داشته باشیم کمکهای دولتی را تعریف کنیم، بهترین و علمی‌ترین تعریف از این مسئله خاص را باید در اتحادیه اروپا جست. این اتحادیه به دلیل ایجاد یک بازار داخلی، متشکل از کشورهایی مستقل به میزان بیشتری با این پدیده درگیر بوده و تعریف جامع‌تری نیز به دست می‌دهد. بر اساس معاهده عملکرد اتحادیه اروپا (TFEU)، کمکهای دولتی، «… به اشکالی از منابع مالی تحت کنترل دولت اشاره می‌کند که به‌صورت داوطلبانه در اختیار شرکت‌ها قرار می‌گیرد و بالقوه می‌تواند رقابت را مخدوش کرده و بر تجارت… تأثیر بگذارد.»
تقریباً در تمامی مواردی که کمکهای دولتی اعمال شده‌اند توجیه اقتصادی‌ای چندانی وجود نداشته و این دست کمک‌ها بیشتر متناظر به ملاحظات سیاسی و اجتماعی اعمال می‌شدند. این موضوع در آخرین پژوهش‌ها از جمله پژوهش‌های انجام شده توسط مدرسه علوم اقتصادی پاریس نیز تا حد زیادی مورد تأیید و پذیرش قرار گرفته است. در پژوهشی تحت عنوان کمک دولتی: تحلیل اقتصادی و اِعمال آن در اتحادیه اروپا، دیوید اسپکتر قید می‌کند: «تحقیقات اخیر، به‌ویژه در حوزه کمک دولتی نشان می‌دهد تخصیص کمک‌ها عمدتاً تحت‌تأثیر عوامل سیاسی تعیین می‌شوند و نه اقتصادی.»
به طور خلاصه 4 قسمت اساسی از تعریف اتحادیه اروپا پیرامون کمکهای دولتی به شرح زیر است:
- مداخله‌ای از سوی دولت یا از طریق منابع دولتی صورت گرفته باشد که بتواند اَشکال مختلفی (مانند کمکهای بلاعوض، معافیت‌های بهره و مالیاتی، ضمانت‌ها، مالکیت‌های دولتیِ تمام یا بخشی از یک شرکت، یا ارائه کالاها و خدمات با شرایط ترجیحی و غیره. .) را در برگیرد؛
- مداخلات گزینشی و تبعیض آمیز باشد و به منظور ارائه مزیت‌های به شرکت گیرنده باشند؛ به عنوان مثال برای شرکت‌های خاص یا بخش‌های صنعتی یا به شرکت‌های واقع در مناطق خاص.
- در نتیجه این کمک‌ها، رقابت مخدوش شده یا ممکن است مخدوش شود.
- این مداخله احتمالاً بر تجارت بین کشورهای عضو تأثیر می‌گذارد.
سازمان تجارت جهانی:
در پیکره سازمان تجارت جهانی، کمکِ دولتی برای اولین‌بار در مذاکرات اروگوئه تعریف و وارد ساختار این نهاد بین‌المللی گردید. به دلیل ماهیت توسعه‌گرا و اولویت‌دهی به کارایی اقتصادی در توصیه‌های این نهاد بین‌المللی، تعریف موردبحث در سازمان تجارت جهانی نیز حائز اهمیت است چراکه بیشتر جنبه مشاوره‌ای داشته و نکات قابل تتأملی در این حوزه ارائه کرده است. در ماده1 موافقتنامه، «یارانهها و اقدامات جبرانی» این‌چنین تعریف و به جزئیات آن پرداخته شده است:
مطابق ماده 1 موافقتنامه یارانهها و اقدامات جبرانی، تعریف کمک به شرح ذیل است:
«از لحاظ موافقتنامه حاضر، وجود کمک دولتی در صورتی احراز میشود که کمک مالی دولت یا هر رکن عمومی (دولتی) در قلمروی یک عضو سازمان که موافقت‌نامهٔ حاضر دولت خوانده میشود وجود داشته باشد. یعنی در مواردی که:
- عمل دولت متضمن انتقال مستقیم وجوه (مثال کمکهای به بلاعوض ، وام و تزریق سرمایه)، انتقالات غیرمستقیم وجوه یا تضمینات باشد (مثل تضمینات وام)
- طلب مالی وصول نشود یا ازآن چشم پوشی گردد (مثال: مشوق‌های مالی مانند تخفیفات مالیاتی)
- دولت کالاها یا خدماتی را بدون وجود توجیهات مربوط به زیرساختها خریداری نماید.
- دولت با یک ساز و کار تامین مالی، پرداختهایی به عمل آورد یا انجام یک وظیفه یا چند مورد از وظایف مذکور در شقهای 1 تا 3 فوق را که به طور معمول بر عهده دولت است را به رکنی خصوصی محول کرده یا به آن دستور انجام آن‌هارا بدهد. »
کمکهای دولتی در ایران:
از آنجا که هدف اصلی این پژوهش، شناسایی مصادیق کمک‌ها و امتیازهای دولتی اعم از هر گونه امتیاز (ریالی، ارزی، اعتباری، معافیت، تخفیف، ترجیح، اطلاعات یا مشابه آن) که به بنگاه‌های دولتی و نیز بنگاه‌های وابسته به اعتبارات دولتی (نظیر نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهای نظامی، صداوسیما، سازمان‌ها و مؤسسات دولتی، نهادهایی که ذکر نام آنها به‌موجب قانون ضروری است، و…) به‌صورت تبعیض‌آمیز اعطا میشود، مجموعه‌ای مصاحبه با فعالان بخش خصوصی (بیش از 15 مصاحبه در ده صنعت مختلف) طراحی و پرسش‌نامه‌های برای انجام تحقیقات طرح شد.
بر اساس تحلیل یافته‌ها، الگوهای کلی و مصادیق شناسایی شده که بتوان از آن به‌عنوان امتیازهای دولتی (هر گونه حمایتی) نام برد که به‌صورت تبعیض‌آمیز در بازار اعطا میشود و سبب رقابت نابرابر بخش خصوصی و دولتی می‌شوند در جدول ذیل آمده است. در ادامه هر یک از آنها شرح داده میشود.
به‌طورکلی امتیازات شناسایی شده، در 4 دسته کلی 1) امتیازهای مالی، 2) امتیازهای غیر مالی، 3) امتیازهای مختص مناقصات و 4) امتیازهای مختص فعالیت‌های اقتصادی نهادهای وابسته به ارگان‌های نظامی تقسیم شده‌اند که در مجموع در بردارنده تعداد 22 عدد مصداق، به ترتیب برابر با 9 امتیاز مالی، 8 نوع امتیاز غیر مالی، 2 نوع امتیاز مختص مناقصات و 3 نوع امتیاز مختص نهادهای نظامی می‌باشد. (این گزارش به زودی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی به چاپ خواهد رسید.)
نتیجه‌گیری:
نکته حائز اهمیت در این تحقیقات این بود که عمدهٔ کمکهای دولتی به بنگاه‌های تحت مالکیت دولت بیشتر از نوع غیرمالی بود که در ترازنامه‌ها، صورت‌حساب‌ها و بقیه اسناد مالی این بنگاه‌ها مستقیماً نمود ندارد. از سوی دیگر ستون فقرات این کمک‌ها که جنبه‌های ضدرقابتی به ضرر بخش خصوصی را به‌وضوح نشان می‌دادند بیشتر متناظر به بحث تعارض منافع بوده است. به طور مثال، دولت در یک بخش همچون صنعت برق، هم‌زمان تولیدکننده، انتقال‌دهنده و توزیع‌کننده نیز هست که نوعی تعارض منافع شدید ایجاد می‌نماید. در این میان، بخش دولتی بازارهای پر سود را برای خود نگاه‌داشته و بخش‌هایی با حاشیه سود پایین را کم‌وبیش در اختیار بخش خصوصی قرار می‌دهد که انگیزه سرمایه‌گذاری برای بخش خصوصی را به‌شدت کاهش داده است. پیشنهادی از جمله تأسیس تنظیم‌گری بخش مستقل و… از سوی بخش خصوصی و مرکز مطالعات توسعه و رقابت به مراجع ذی‌ربط ارسال شده و امید است تا به نتیجه رسانیدن این پروژه و آیین‌نامه‌ای که نتیجه این تحقیقات طرح شد، پژوهشگران مرکز مطالعات توسعه و رقابت با همکاری نهادهای و مسئولین مرتبط که بعضاً کمکهای شایانی به انجام تحقیقات رسانیدند به پیگیری و ممارست ادامه دهند.
همچنین اشاره به این مسئله نیز راهگشاست که مقابله با این سازوکارهای ضدرقابتی از طریق مراجع متعددی همچون شورای رقابت قابل پیگیری است و مرکز مطالعات توسعه و رقابت سابقه تخصصی‌ای در این حوزه دارد. این مرکز می‌تواند به بنگاه‌ها و نهادهایی که از چنین رویه‌هایی متضرر شده‌اند خدمات متعدد حقوقی و اقتصادی ارائه دهد.